Una lectura desde las Políticas Públicas

Publicado: 1 octubre 2009 en Artículos
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CONFLICTIVIDAD EN EL PERÚ

Carlos Alza Barco

El año pasado, la PUCP organizó el evento Magna. En ella presenté la necesidad de pensar la conflictividad en el Perú como un asunto relacionado principalmente con las políticas públicas.  Estas son, en gran parte, pero no únicamente, tanto el problema como la solución. Esto exige repensar la noción de políticas públicas, como un quehacer del estado. Y encontrar los vacíos que el sistema nos presenta para prevenir conflictos sociales. Pero esas reflexiones me persiguen y las comparto con ustedes aquí para iniciar el debate. (Una versión completa de esta ponencia puede ser solicitada a mi correo).

1. El conflicto como signo de una confianza deficitaria.

En agosto del año 2008, cuando dictamos la ponencia, la Defensoría del Pueblo había registrado 177 conflictos, 126 (71%) estaban activos y 51 (29%) se encontraban en estado latente. Del total, el 50% aproximadamente (83 casos, 48%) eran socioambientales, y le seguían los asuntos de gobierno local (27 casos, 16%). En comparación con el año 2007, el número de conflictos registrados se habían duplicado y los conflictos activos se habían multiplicado por cuatro (Reporte de Conflictos No. 55 de la DP).Protesta en Ayacucho

En setiembre del presente año, el Reporte de Conflictos No. 67 de la Defensoría del Pueblo registra 288 conflictos de los cuales 231 están activos (80%) y 57 están latentes (20%). Un 46% del total son socioambientales, 16% son asuntos de gobierno local y 11% son laborales. Gran parte de los conflictos sociales se concentran en Lima, Puno, Junín, Cajamarca y Cusco.

Entre otras lecturas, el progresivo incremento de la conflictividad da cuenta de un problema de políticas públicas: temas que no aparecen en la agenda gubernamental de decisiones, dificultad para concordar en objetivos, otras veces para concordar en alternativas de solución, crisis de representación, y, por tanto, falta de legitimidad en las decisiones, así como debilidad o ausencia de mecanismos de participación, deliberación, diálogo entre los actores políticos y entre los “especialistas de la violencia” (Tilly, 2003). A esto se suma un problema para identificar y priorizar las preferencias públicas y, sin duda, un problema de gestión operativa que conduce a la ineficacia, burocratismo o corrupción.

En síntesis, hay un problema en lo-que-hace-el-gobierno (what-to-do) que expresa, a su vez, la desconexión entre Estado y ciudadanía. Y cuando hablamos de Estado no nos referimos a gobernantes y gobernados solamente, sino a la estructura institucional que soporta esa relación (institucionalidad democrática). El conflicto se presenta, entonces, como un signo de una confianza deficitaria en el Estado. Un problema de “capacidad gubernamental” (Tilly, 2003) expresado, en las percepciones de la población, en:

a. El Estado ausente, aquel que no toma decisiones, no dirime técnica ni políticamente las controversias, ni construye reglas y rutinas que lo permitan. Este es el espacio de las políticas públicas que no existen o la política pública de la no-decisión (Meny, 1992). El caso de la gestión del agua.

b.El Estado enemigo, aquel que toma mal las decisiones, pues vulnera, amenaza o no protege ni garantiza los derechos de la persona y la comunidad. Es el Estado que en sus políticas públicas se aparta de los límites de la decisión pública, expresados en el marco constitucional y en las obligaciones y compromisos internacionales. El caso Majaz.

c. El Estado inconexo, aquel que no toma bien las decisiones, no identifica bien las preferencias públicas (Moore), aquel que resuelve aquello que no es relevante, o que resuelve aquellas cosas relevantes para algunos en perjuicio de otros, o aquel que no sigue los procedimientos, reglas ni rutinas que establece el propio sistema. El caso del Decreto Legislativo 1015.

2. Algunas pistas para el debate
2.1. Las políticas públicas como proceso de decisión complejo.
Partamos de la idea de que las políticas públicas no son leyes, ni planes, ni directivas, ni actas de acuerdos. Estos son sólo instrumentos en los que se expresan políticas públicas, decisiones destinadas a generar resultados valiosos para el ciudadano y la comunidad. Las políticas públicas aparecen como procesos decisionales complejos (Lindblom), una red compleja de fuerzas que conduce a la autoridad a la toma de decisiones (Subirats). Esta visión quiebra la vieja discusión de qué es primero, la política o las políticas públicas (Wildavsky). También quiebra la irreal disociación entre decisiones técnicas y políticas. Enfatiza más bien los procesos y argumentaciones que conducen a que dicha decisión sea tomada (Majone). El BID lo ha expresado así en su Informe del BID sobre la política de las políticas públicas (Stein y Tomasi).
2.2. Necesidad de enfatizar en los arreglos institucionales para los procesos de decisión (Instituciones políticas).
Por omisión, agresión o impericia, las políticas públicas son naturalmente tanto parte de la solución como del problema. En un Estado democrático de derecho, los conflictos se resuelven a través de los canales institucionalizados. El conflicto podría ser la manifestación e impulso de la decisión pública y no tendría por qué llegar a ser violento. Las políticas públicas serían también así, un instrumento de prevención de los conflictos, un instrumento para lograr la paz social. No se trata solamente de un problema de contenidos, sino de las formas y estructuras institucionales sobre los que se toman decisiones sobre dichos contenidos, y cómo se definen estos últimos. Es necesario revisar, por tanto, los sistemas de representación, la descentralización, los mecanismos de coordinación y colaboración, la participación ciudadana, así como los remedios a través del check and balances y la tutela jurisdiccional.

2.3.Generación de capacidades para la decisión pública: una mirada a las prácticas de gestión y la construcción de criterios para la decisión pública (enfoque de derechos y la Constitución como límite).
No se trata de un enfoque estructuralista para el análisis. De eso también ya tuvimos bastante. Más bien se trata de la necesidad de aplicar un enfoque gerencial y estratégico al análisis de las políticas públicas que complemente el análisis de las estructuras. Esto permitiría identificar, comprender y analizar las “prácticas” que conducen a la decisión pública, tanto como generar herramientas para planificar, programar y contar con una visión estratégica en las políticas públicas; así como diseñar e implementar mejor la participación y deliberación pública, tanto como la coordinación y colaboración interorgánica. En este proceso, por tanto, es menester definir principios básicos que guíen la decisión, vale decir, los derechos y libertades contenidos en la Constitución y los instrumentos internacionales. Se trata de un enfoque de derechos, instrumento metodológico para la decisión pública y criterio ético, pues pone a la gente primero como se ha insistido recientemente. En síntesis, se trata de repolitizar el debate y sacarlo de la mera exposición técnica reducida al análisis costo-beneficio o a la eficiencia en el uso de los recursos.

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