A propósito de una pregunta en clase

Publicado: 27 octubre 2010 en Artículos
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Políticas públicas, instrumentos  de política y los dispositivos que le dan vida…

Carlos Alza Barco

Profesor de Políticas Públicas, PUCP

carlos.alza@pucp.edu.pe

Se inicia una clase de Políticas Públicas a mediados del semestre. Un alumno me dice: “Carlos, no termino de entender a qué se refieren con instrumentos de política”. Yo le contesto. “No te estreses. Muchos funcionarios y profesores tampoco.” Me comprometo, entonces, a escribir un pequeño post sobre el tema y reactivar así mi blog “Valor Público”, postergado durante la campaña electoral municipal.

Hemos dicho en clase varias veces que, frente al enfoque racional de elaboración de políticas, que considera a las mismas como un curso ordenado de acciones que parten de identificar el problema, los objetivos y las alternativas de solución, para luego ejecutarlas y evaluarlas; surge este enfoque más procesual en el que se aprecia mejor la conflictividad política que le es inherente a su formulación. Consideramos a las políticas públicas –siguiendo a Subirats (1996) y a LIndblom (1991) en este punto- como procesos de decisiones públicas (les pido a los alumnos/as recordar el concepto que sobre decisión pública da Mény, 1992) orientadas a resolver problemas de los ciudadanos o de la comunidad, a través del uso de la autoridad estatal y en un entorno complejo, lleno de actores diversos, que interactúan permanentemente cumpliendo diversas funciones en la agendación, el diseño, la implementación y la evaluación.

El alumno me interroga una vez más diciendo: “De acuerdo, entonces las políticas son procesos de decisiones para resolver problemas. ¿Dónde aparecen los instrumentos? ¿Son acaso los medios que me permiten resolver dichos problemas? (Me queda claro que el alumno va entendiendo). Continúo.

Siguiendo a Evert Vedung (1998: p.3-4), diremos que los instrumentos de políticas son un conjunto de técnicas a través de las cuales las autoridades gubernamentales usan su poder para intentar cambios en la sociedad. Se trata de concretas y específicas formas operativas de intervención de las autoridades públicas. A través de los instrumentos de política sabemos cómo se está interpretando e implementando una política determinada.

Así, hay instrumentos de política externa, vale decir, aquellos que se orientan a impactar en el comportamiento de los ciudadanos y ciudadanas, y que, por tanto, implican mecanismos de influencia social en la comunidad. Y por otro lado hay instrumentos de política interna, que buscan impactar en la conducta social de los funcionarios y servidores públicos, como las políticas de personal, manejo del presupuesto y las reformas de organización administrativa.

Cabe recordar que Vedung (1998: p.7-8) también intentó una clasificación de los instrumentos de política:

  • regulación (el látigo),  con estos instrumentos se busca influenciar en el comportamiento de los sujetos a través de reglas y directivas. Lo que Baldwin llamaría Comando y Control. Se obliga a que los sujetos actúen de determinadas formas, de acuerdo a la regla, estableciéndose una relación de autoridad entre el Estado y el sujeto obligado a ser controlado por la regla y el órgano encargo de su exigibilidad. En la doctrina del derecho administrativo a esto se le llamó el “Estado gendarme”, “Estado Policía”.
  • instrumentos económicos (la zanahoria), Se trata de recursos que no son obligatorios de acuerdo a la norma, pero que persuaden o motivan a los actores a ser realizados por el premio que esto implica. El caso más conocido es el de los subsidios.
  • la información (el sermón), esto sería una forma más moderna de intervención (yo tengo mis dudas de que sea tan moderno), previniendo la conducta no deseada a través de la información, capacitación, argumentos, comunicación y persuasión. Por ejemplo , las campañas como el Amigo Elegido en el transporte, o la de lavarse las manos para prevenir la contaminación.

La gran pregunta que viene después por parte del alumno es: ¿Y cómo se expresan esas decisiones? ¿Un instrumento de política que se ha decidido usar cómo se expresa en la realidad? –y ya con desesperación me dice- Es decir, ¿dónde la encuentro?  ¿Cómo toma forma en la realidad? ¡Excelente! –contesto. Esta pregunta me da pie a explicar que la voluntad del Estado, la decisión pública y el instrumento de política que se haya decidido usar, se expresa a través de diversos dispositivos que el ordenamiento jurídico y la práctica de la gestión (muchas veces informal) le otorgan. Así podríamos decir que hay tres tipos (Alza: 2010):

  • Dispositivos aspiracionales, para dar guías o marcos generales para la posterior elaboración de políticas concretas, para dar orientación a las decisiones públicas. Un ejemplo concreto en el espacio peruano es el Acuerdo Nacional, o los Lineamientos de Políticas de Juventud que se aprobaron en el PROMUDEH (hoy MIMDES), o el vigente aún, pero desconocido para muchos, Decreto Supremo No. 027-2007-PCM, que aprueba las Políticas de Obligatorio Cumplimiento para el Estado Peruano.
  • Dispositivos operacionales, aquellos que constituyen herramientas de desarrollo de los dispositivos aspiracionales. Por lo general contienen actividades concretas, plazos, presupuestos y responsables. Por ejemplo, en el caso peruano esto se representa en los planes nacionales, sectoriales, regionales o locales, en los planes operativos anuales –más conocidos como POAS-, las normas legales que aprueban Reglamentos de Leyes más generales (o aspiracionales).

Visto así, sospecho yo, mi alumno se fue más tranquilo. Imagino que pensando en la complejidad de definir las políticas públicas, sus instrumentos y sus dispositivos. Y es que como diría Giandomenico Majone (1997), las políticas no son un fenómeno autodefinido, son más bien unidades de análisis que hay que construir a partir de modelos  teóricos, enfoques y, por supuesto, criterios técnicos y políticos que los analistas y formuladores deben manejar. Lo que me resulta claro a este punto es la necesidad de construir un aparato conceptual para el país, que vaya reordenando conceptos y nos permita a: analistas, académicos, funcionarios y autoridades electas, deliberar y construir mejores políticas públicas.

Bibliografía

  • ALZA, Carlos. Diseño de políticas públicas en derechos humanos [diapositivas]. Maestría en Derechos Humanos PUCP, Lima, 2009. Consulta: 5 de mayo del 2010.
  • LINDBLOM, Charles E. El proceso de elaboración de políticas públicas. Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1991.
  • Marie-Louise Bemelmans-Videc, et al. Carrots, sticks and sermons: Policy instruments and their evaluations. 1998, Transaction Publishers, New Brunswick, New Jersey.
  • MAJONE, Giandoménico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México D. F., 1997.
  • MENY, Ives & Jean-Claude THOENIG. Las políticas públicas. Ariel Ciencia Política. 1992.
  • SUBIRATS, Joan. Análisis de políticas públicas y gestión pública: promesas y riesgos de una vida en común. En SUBIRATS, Joan y Joaquim BRUGUÉ (coordinadores). Lecturas de gestión pública. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996, p. 144.
comentarios
  1. Muy bueno Carlos, te felicito, me da muchas luces tu post. Ahora estoy en el Ministerio de Educación, precisamente ayudando a construir una política anticorrupción. Me será de mucha utilidad tus reflexiones. Un fuerte abrazo

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