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LA DESCONFIANZA COMO INSTITUCIÓN

 

Carlos Alza Barco

Director de la Escuela de Gobierno PUCP

 

Un país con conflictos internos no es extraño. Los conflictos existen y existirán siempre. Aceptamos hoy que son inherentes a la naturaleza humana y a la convivencia. Sin embargo, saber resolverlos, gestionarlos adecuadamente, transformarlos en oportunidad o simplemente convivir con ellos sin que escalen a la violencia está en el centro mismo de la acción de los gobernantes. Esperamos que el Estado resuelva dilemas, paradojas que nos presenta el espacio de las políticas, garantizándole a cada uno sus derechos y libertades y estar en el mejor lugar en la comunidad donde nos ha tocado vivir. Porque así es la vida, y así es la realidad, compleja, cada quien tiene sus intereses, sus visiones del problema y de las soluciones. Con egoísmos, egolatrías, idolatrías y dogmas. Así es nuestro país, y así es cualquier comunidad con sus propias particularidades. No nos demos de latigazos tampoco.

Hay algo más grave en todo esto y lo repito con frecuencia desde mis años en la Defensoría del Pueblo, cuando escribíamos ese Informe solicitado de manera extraordinaria por el Congreso de la República sobre Industrias Extractivas y Conflictos Sociales (2007). La desconfianza se ha institucionalizado. Pero no es gratuita. Si nuestro gobernante –pensando que es una magna estrategia- cede su poder de resolver el conflicto a lo que una empresa privada quiera o pueda hacer –casi nada- por sesenta días, los ciudadanos estamos perdidos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si nuestro gobernante –pensando en ganarse la paz y los votos para la próxima elección- cede su poder de resolver el conflicto y simplemente acepta paralizar toda actividad extractiva, los empresarios nos quedamos solos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si no es posible sentarse en una mesa de diálogo porque nunca sabes si lo que se dice será cumplido alguna vez, todas las partes hemos fracasado. No confío en nada ni nadie. Podemos sumarle a todo esto gobernantes que no cumplen sus promesas, corrupción, falta de servicios públicos por ineficacia, clientelismo, y un largo etcétera. En el fondo, si el movadef, los violentistas, o cualquier otro movimientista agitador tiene éxito en la zona, es porque encuentra suficiente descontento para ello. Este argumento ya lo escuchamos antes frente al terrorismo, pero parece que no aprendimos nada.

El gobierno parece no darse cuenta de su papel fundamental en la restitución de esa confianza que está absolutamente quebrada, hecho que venimos repitiendo año tras año sin ser escuchados, lamentablemente. He dicho muchas veces que hay asuntos estructurales que requieren ser cambiados, o no habrá forma de recuperar la confianza en un Estado que crece, pero que no crece para todos, y –en algunos casos- para algunos es absolutamente ausente. Cuando estos cambios tienen tanta resistencia en el Estado uno solo puede pensar dos cosas: o hay un dogmatismo ciego o se trata de un Estado capturado, privatizado como diría Sinesio López, corrupto al fin de cuentas. Veamos:

Primero.- Los Estudios de Impacto Ambiental que son una pieza angular de la técnica que se necesita para la toma de decisiones, no puede seguir siendo resultado de quien a la vez promueve la inversión. No pues, así no se juega. Hoy tenemos que pedirle a UNOPS que haga EIAS porque aquí nadie cree que el que atrae y me pone a la minera, le va a poner piedritas en el zapato para que no siga funcionando. Esquizofrenia le causamos al Ministro cuando su Dirección de Minería o de Hidrocarburos le dice que promueva la inversión, y su Dirección de Asuntos Ambientales mineros o hidrocarburíferos le pide que no la deje operar porque “el ambiente está en riesgo”. Como el riesgo es a futuro, difícil de medir, etc., no hay mucho incentivo a ir por ese lado. Entonces, a promover la inversión se ha dicho. Es imprescindible que esa institucionalidad ambiental se fortalezca, que tenga peso político, que haga su trabajo y le diga a la minería, MINERÍA SI, PETRÓLEO SI, pero ASÍ NO. Esa fue la intención cuando propusimos la autoridad ambiental independiente de los sectores productivos, reforma que García hizo a medias y que hoy nos muestra un MINAM más proindustria que proambiente. (Ver video aquí) (Y aquí otro video sobre Bagua)

Segundo, siempre he dicho que los conflictos tienen detrás un problema serio de Política Pública, de prioridad y estrategia de intervención del Estado. Si como Estado hice mi cuadrícula, marqué los lotes o zonas de concesión para aprovechamiento extractivo, lo mínimo que debo hacer es plantearme de antemano una estrategia clara de protección ambiental y de intervención directa en la zona con programas sociales, políticas distributivas de salud y educación, formación profesional y universitaria, inversión en ciencia y tecnología, infraestructura, carreteras, la articulación y fortalecimiento de las estrategias productivas de la zona que permitan ver que lo que viene después (la industria), será finalmente un aporte sustantivo a la mejora de un ESTADO QUE DECIDE, QUE HACE, QUE CREA VALOR (término tan manoseadito por el Presidente). Si veo que mis abuelos, mis padres, yo mismo y mis hijos y nietos nunca mejorarán sus vidas, porque no hay lo que Toledo pintó como el chorreo, no me quedan muchas ganas de darle licencia a nadie. Mejor solo que mal acompañado, dice el refrán popular.

Tercero, y no menos crítico, dirán entonces que mucho de eso se espera sea realizado por los Gobiernos Regionales o Locales que reciben el dinero proveniente del aprovechamiento de nuestros recursos. Entonces creo un proyecto especial que me permita capacitar, agilizar, fortalecer la acción concertada del desarrollo local, desde el MEF, los Ministerios y el gobierno nacional. No hay forma de que los gobiernos subnacionales mejoren sus capacidades sin una acción intensiva desde el gobierno central. NO por lo menos como lo tenemos ahora. La Secretaría de Gestión y la de Descentralización, en alianza con el MEF, ya deberían tener programas de asistencia técnica permanente para gobiernos regionales y hacerlos funcionar prioritariamente allí donde hay minería e hidrocarburos.

Cuarto. Este olvido en las políticas públicas y en la capacidad de los gobiernos subnacionales no es gratuito. Expresa, en el fondo y en la cubierta evidente de las acciones, un desprecio permanente por el ciudadano andino y amazónico. No hay que ser hipócritas en esto. Cuando desde Lima las autoridades, periodistas y líderes de opinión se rasgan las vestiduras diciendo que alguien tiene que sacrificarse, que no se juega con la inversión, es porque en el fondo nos importa solo nuestra comodidad. Mientras la minería dé para que haya más crecimiento y mi tarjeta de crédito funcione, que los demás sigan viviendo en la miseria. AH!! Pero pobre que decidan levantarse. Allí entonces nos decidimos a condenarlos por egoístas, “cómo se atreven a meterse con el futuro de mis hijos”. Pues hay que decir que los hijos e hijas de muchos hombres y mujeres de esas zonas terminan convirtiéndose en la mano de obra barata que nunca dejará de ser pobre; en el niño que come pescado con minerales producto de la falta de la reinyección de aguas o las relaveras que se van directo al río donde pescan sus padres. Y si OEFA se decide a vigilar y castigar, pues entonces me niego a darle mi aporte por regulación. Porque finalmente, mi inversión está primero. Si pues, así es nuestro sector privado, más comerciante que empresario, más cortoplacista cachinero que empresario moderno que piensa y se proyecta. Y yo, ciudadano limeño mazamorrero, me animo por mantener el crecimiento económico y celebrar las cifras positivas de una economía que me permite consumir todos los meses en los grandes almacenes. Ese es el Perú que ha discriminado durante siglos y lo sigue haciendo ahora. Hay que ver la realidad con un poco más de solidaridad, nuestra zona de confort lo hace todo más fácil. Pone a unos como violentistas y a otros como los ineptos. Pero detrás está claramente la podredumbre de un país que nos lacera con su discriminación, exclusión y el desprecio por los otros peruanos.

Quinto. Nadie cumple lo que promete. Y nos hemos acostumbrado como país a no sancionar, ni con el voto, ni socialmente, ni políticamente. Ya no hablo de lo jurisdiccional porque simplemente es anodino. La mentira nos cuesta, nos cuesta la confianza de nuestros conciudadanos. La mentira institucionaliza la desconfianza, nos hace menos libres y menos felices. Un candidato que ofrece, se compromete, y luego simplemente tira por la borda todo aquello que fue parte de la “confianza” depositada. Responsiveness dicen los modelos de accountability anglosajón. Dar y cumplir aquello para lo que me han puesto en mi cargo, responder a las expectativas ciudadanas. Si pues, ser coherente y firme en sus convicciones no es fácil, más bien, es muy difícil. Pero de esos hombres y mujeres necesitamos mucho más.

Finalmente, estrategia comunicativa y de cumplimiento de la ley. Comunicar, relacionarse, tener presencia, saber escuchar. Lo vi en mi paso por el Estado, a veces uno resuelve el conflicto con tan solo tener disposición y saber escuchar, y allí todo comienza. Tomar decisiones, en serio, implica tener una policía con un relacionamiento comunitario sólido, y que no termine vendiendo sus días de franco a quien luego será visto como enemigo, la empresa. Esto es tan básico como “saber hacer política en la zona”.

El Presidente se perdió la oportunidad de guardar silencio. Sin nada bueno que decir, hubiera bastado callar. Debió salir, en mi opinión, a detener la actividad de la empresa, restaurar con eso las tratativas de diálogo y exigir el cese a toda violencia en la zona. Si con eso no bastaba, la represión con toda la fuerza de la ley era inevitable, pero imprescindible. Porque dadas las condiciones, no hay otra forma de retomar el orden. Ahora todo se pone peor que antes, un error estratégico gravísimo coloca al sur andino en su contra. Ojalá no se cumplan viejas profecías en las que se anunciaban estos momentos críticos de ingobernabilidad que hagan justificar a algún gobernante trasnochado la irregular permanencia en el poder. Que no surjan pretextos para devolver al país la Constitución de 1979, y patear el tablero de la no reelección inmediata. La institucionalidad democrática ha de respetarse y de protegerse por encima de estos conflictos. Cuidado! Comunidad política, que no nos coja el río durmiendo el sueño de los imposibles.

Si la desconfianza se ha institucionalizado en el país, un buen gobernante será el que logre arrancarla de raíz. No dándole lo que le guste a la gente, sino teniendo el liderazgo firme de quien conduce a un mejor destino a su nación, en condiciones donde todos y todas tengamos más derechos, más libertades, y logremos ser mejores. Esta violencia no se justifica, pero se explica en esta histórica acción estatal de ser ausente, enemigo o inconexo de lo que el ciudadano realmente quiere, necesita, aspira y demanda de su propia autoridad. Confianza, una palabra clave para un gobierno que la olvidó, y clave para un país que la debe recuperar en el más breve plazo.

 

 

 

Aprender de la Experiencia (2)

 

[Este post es el primero de una serie producida para el blog Politics & Ideas. La serie de posts se centra en cómo el desarrollo de contenidos para enseñar políticas públicas es a la vez, en sí mismo, un reto en la construcción de capacidades. La versión original en inglés la puede encontrar aquí.]

Carlos Alza Barco[1]

Diferenciar un hecho de un problema, una estrategia de un mecanismo, una función de una competencia, una fase de diseño de una de implementación. Saber analizar o formular políticas públicas, establecer mecanismos de gestión, tomar decisiones y resolver los dilemas de la decisión. Aprender a usar la evidencia o a construirla para formular mejores políticas públicas. Negociar, armar coaliciones, lograr incidir. Estudiar el arte del Estado consiste, entre otras cosas, en todo lo anterior.

 

aprender de la experiencia caratula solaFormar profesionales para la administración pública es –en mi opinión y experiencia- una excelente forma de aportar a la creación de capacidades institucionales en el gobierno. Esto, por supuesto, no es fácil. La educación universitaria tiene sus paradojas. Para enseñar bien la teoría, necesitas tiempo, un tiempo que te aleja de la práctica misma. Si enseñas lo práctico, te puede ganar la tecnocracia, perdida y aislada de lo político, vaga y sin horizontes claros. Si eres alumno de pregrado, tienes vocación y permanente entrenamiento en el razonamiento teórico, pero no tienes experiencia ni acceso fácil a la burocracia. Esto, en ocasiones, los conduce a una limitada comprensión de la burocratización de lo político. Si eres un burócrata que estudia un posgrado, tienes el acceso y la información de las acciones de gobierno, la experiencia de la gestión, pero no tienes tiempo y el trabajo te deja sin fuerzas –y a veces sin ganas– para convertirlo en teoría útil para comprender dicha complejidad. Esta situación parece llevar al profesor a la imposibilidad de una enseñanza profunda de los procesos de política. Esto, por supuesto, no es cierto.

 

En un post anterior hablamos de los teaching cases y de los research cases, como dos formas distintas de hacer casos, en tanto responden a objetivos diferentes. Nosotros optamos por hacerlas coincidir. Los denominados teaching cases han tenido una gran difusión en el mundo académico como tecnología educativa que permita comprender y discutir procesos de política, de toma de decisiones o procedimientos y estrategias que ocurren en la administración pública o privada. Suelen ser elaborados por especialistas, docentes e investigadores. Cada teaching case tiene una propia estrategia metodológica para su construcción, así como herramientas para el docente, de modo que pueda darle el mejor uso en el aula.

 

Por otro lado, los denominados research cases han servido a investigadores para reconstruir procesos de política a través de narraciones que muestran extractos de la realidad analizados con marcos teóricos útiles para comprender dichos procesos. Los research cases se usan hoy en tesis de posgrado, investigaciones y publicaciones académicas. Cada uno de ellos nos muestra dificultades y limitaciones en las reformas de gestión, estrategias en la toma de decisiones, en suma, la política de las políticas públicas.

 

El libro que acabamos de publicar “Aprender de la Experiencia. Ocho estudios de caso para estudiar políticas públicas y gestión pública” (2014) surge precisamente de la conjunción de ambos tipos de casos. Elaboramos teaching cases a partir de la elaboración de research cases, en la comprensión y convicción de que el involucramiento en la producción de estos brinda oportunidades a los alumnos y alumnas para hacer ambas cosas a la vez: producir conocimiento científico sobre los procesos de política, reconstruyendo y analizando los hechos con estrategias historiográficas guiados por la teoría, y aprender en el proceso de investigación. No se trata, entonces, simplemente de recrear o convertir en ficción situaciones reales, sino de hacer de la realidad una fuente de aprendizaje para comprender y aprender a hacer (decidir), reconociendo tanto las buenas como las malas prácticas de los actores políticos y burocráticos.

 

Además de la utilidad de estos casos para la academia, tienen efecto en las capacidades institucionales del propio Estado, generando evidencia que sirve para comprender los procesos más allá de los resultados. Estos últimos nos permiten visibilizar la eficacia, pero los primeros nos permiten identificar las formas de hacer y decidir, lo que a su vez facilita la transferencia de políticas y el inter aprendizaje en la administración del Estado para brindar mejores servicios a ciudadanos y ciudadanas.

 

 

[1] Docente y coordinador en políticas públicas y gestión pública de la Escuela de Gobierno PUCP. Doctor (c) en Ciencia Política y Gobierno y Magister en Regulación (LSE, UK). Ha realizado estudios de derecho en la PUCP, en Harvard y Sevilla. Fue Defensor del Pueblo Adjunto para Servicios Públicos y Medio Ambiente y es consultor nacional e internacional en políticas públicas, gestión pública y gobierno.

 

Bibliografía

 

  • Alza Barco, Carlos (Comp.) (2014). Aprender de la experiencia. Ocho estudios de caso para enseñar políticas públicas y gestión pública. Lima: Escuela de Gobierno PUCP.
  • Barzelay, Michael y J.C. Cortazar (2004). Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social. Washington DC.: INDES BID.
  • Byrne, David and Charles Ragin. (2009). The SAGE handbook of Case-based Methods. London: SAGE.
  • Hood, Christopher. The Art of the State. Culture, Rethoric, and Public Management. Oxford University Press.
  • Miller, Delbert y Neil Salkind. (2002). Handbook of Research Design & Social Measurement. 6th Oaks: SAGE.
  • Pettigrew, Andrew M. (1997) What is Processual Analysis? En: Scandinavian Journal of Management, Vol. 13, No 4, pp. 337 – 348.
  • Stake, Robert E. (1995). The Art of Case Study Research. Thousand Oaks: SAGE.
  • Yin, Robert K. (1994) Case Study Research. Design and Methods. Second Editions. Thousand Oaks: SAGE.

 

Aprender de la Experiencia (1)

 

[Este post es el primero de una serie producida para el blog Politics & Ideas. La serie de posts se centra en cómo el desarrollo de contenidos para enseñar políticas públicas es a la vez, en sí mismo, un reto en la construcción de capacidades. La versión original la puede encontrar aquí.]

Carlos Alza Barco[1]

 

Desde que Lasswell (1951) desarrolló la noción de análisis de políticas y los paradigmas burocráticos descritos por Weber fueron cuestionados por los de la Nueva Gestión Pública, la Ciencia Política y de la administración pública han buscado modelos de comprensión de algo que –en realidad, no podemos ver ni tocar: las políticas públicas.

 

teachingHugh Heclo (1972) decía que las políticas públicas no son un fenómeno autodefinido; es decir, no son materiales, palpables, no se pueden tocar, abrazar o sentir físicamente como a las cosas materiales. Las políticas públicas, decía Heclo, son categorías analíticas y, por tanto, ideales, producto de la construcción analítica, reflexiva, del analista, del investigador o del formulador de políticas. Entonces, ¿dónde están las políticas públicas? ¿Dónde se hacen reales? ¿Cómo se hacen reales? ¿Cómo se materializa un concepto o –mejor aún- como conceptualizamos una realidad que no palpamos? ¿Qué es –finalmente- lo que hacen los gobiernos?

 

Estas preguntas han guiado mis reflexiones en torno a las políticas públicas en toda mi experiencia académica y profesional. En casi diez años como servidor público, pude ver y participar de esa realidad compleja que es la administración y el gobierno, y en la que la pregunta ¿dónde está la política pública? sigue vigente. Desde la academia, y siguiendo a diversos autores como Lindblom (1991), Hood (1998), y Stein & Tomassi (2006), diría que las políticas son el centro del quehacer del Estado y están emergiendo en el continuo proceso político de decisiones que conforman al leviatán. Es el analista, como diría Heclo, el que reconstruye, redibuja y –cuando formula las políticas- las dibuja también, para comprenderlas o intervenir sobre ellas.

 

Si esto es así, la gran pregunta es cómo enseñar políticas públicas sin una unidad de observación física. Me topé entonces con la metodología de estudios de casos, tecnología educativa que puede convertirse en una excelente herramienta para el análisis de las políticas públicas. Un estudio de caso tiene la enorme ventaja de reconstruir los procesos de decisión y de ordenar una complejidad con los lentes del analista, del académico, pero también con la lógica del tomador de decisión. De modo que un estudio de caso reconstruye, explica y ayuda a comprender fenómenos complejos, y la elaboración misma de un caso genera conocimiento sobre una realidad a la que –si no estamos dentro- tendríamos poco acceso o solo conocemos por la formalidad de sus instrumentos públicos.

 

Convencido de ello, convoqué en el año 2012 a un grupo de estudiantes de pre y posgrado de la Pontificia Universidad Católica del Perú para elaborar ocho estudios de caso sobre experiencias de política pública en el gobierno peruano, que nos permitirían reconstruir procesos de política y facilitar el aprendizaje colaborativo basado en problemas (2004).

 

Tres casos[2] muestran procesos y estrategias de establecimiento de agenda gubernamental, y uso de evidencia para la toma de decisiones. Otros tres casos[3] están orientados a mostrar procesos vinculados al diseño y la implementación de políticas o programas públicos, en un marco de liderazgo gerencial y uso de evidencia. Uno de ellos[4] está centrado en el diseño de políticas. Y el último[5] está pensado en las diversas estrategias y dilemas a los que se enfrentan los actores públicos cuando atienden conflictos sociales violentos.

 

Esta vez no serían casos recreados, novelados o convertidos en ficción como suelen ser los denominados teaching cases. Serían casos reales cuyo proceso mismo de elaboración sería valioso para la generación de capacidades y aprendizajes sobre las políticas y la gestión públicas en alumnos y profesores investigadores, además de generar evidencia sobre los procesos reales de política pública. A esos les llaman research cases (Stake; 1995). Veremos en un siguiente post cuál es la diferencia entre estos.

 

 

[1] Docente y coordinador en políticas públicas y gestión pública de la Escuela de Gobierno PUCP. Doctor (c) en Ciencia Política y Gobierno y Magister en Regulación (LSE, UK). Ha realizado estudios de derecho en la PUCP, en Harvard y Sevilla. Fue Defensor del Pueblo Adjunto para Servicios Públicos y Medio Ambiente y es consultor nacional e internacional en políticas públicas, gestión pública y gobierno.

[2] Ni una muerte más. El caso de la política pública sobre el feminicidio en el Perú; La Ley Asustada. El caso de la aprobación de la Ley de Cine en el Perú (2009-2012); y Ambiente de presión. El caso de la creación del Ministerio del Ambiente en el Perú (2007).

[3] Reconvirtiendo el Programa. El caso del Programa de reconversión laboral REVALORA Perú (2009-2011); Oportunidad para Servir. El caso de la creación del Cuerpo de Gerentes Públicos en el Perú; Un solo lugar, menos tiempo. El caso del Centro de Mejor Atención al Ciudadano (MAC).

[4] Centrándose en los resultados. El caso del Programa Presupuestal Estratégico de Incremento de la Productividad de las MYPE.

[5] Crónica de un conflicto anunciado. El caso del conflicto social en Bagua (5 y 6 de junio de 2009).