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LA DESCONFIANZA COMO INSTITUCIÓN

 

Carlos Alza Barco

Director de la Escuela de Gobierno PUCP

 

Un país con conflictos internos no es extraño. Los conflictos existen y existirán siempre. Aceptamos hoy que son inherentes a la naturaleza humana y a la convivencia. Sin embargo, saber resolverlos, gestionarlos adecuadamente, transformarlos en oportunidad o simplemente convivir con ellos sin que escalen a la violencia está en el centro mismo de la acción de los gobernantes. Esperamos que el Estado resuelva dilemas, paradojas que nos presenta el espacio de las políticas, garantizándole a cada uno sus derechos y libertades y estar en el mejor lugar en la comunidad donde nos ha tocado vivir. Porque así es la vida, y así es la realidad, compleja, cada quien tiene sus intereses, sus visiones del problema y de las soluciones. Con egoísmos, egolatrías, idolatrías y dogmas. Así es nuestro país, y así es cualquier comunidad con sus propias particularidades. No nos demos de latigazos tampoco.

Hay algo más grave en todo esto y lo repito con frecuencia desde mis años en la Defensoría del Pueblo, cuando escribíamos ese Informe solicitado de manera extraordinaria por el Congreso de la República sobre Industrias Extractivas y Conflictos Sociales (2007). La desconfianza se ha institucionalizado. Pero no es gratuita. Si nuestro gobernante –pensando que es una magna estrategia- cede su poder de resolver el conflicto a lo que una empresa privada quiera o pueda hacer –casi nada- por sesenta días, los ciudadanos estamos perdidos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si nuestro gobernante –pensando en ganarse la paz y los votos para la próxima elección- cede su poder de resolver el conflicto y simplemente acepta paralizar toda actividad extractiva, los empresarios nos quedamos solos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si no es posible sentarse en una mesa de diálogo porque nunca sabes si lo que se dice será cumplido alguna vez, todas las partes hemos fracasado. No confío en nada ni nadie. Podemos sumarle a todo esto gobernantes que no cumplen sus promesas, corrupción, falta de servicios públicos por ineficacia, clientelismo, y un largo etcétera. En el fondo, si el movadef, los violentistas, o cualquier otro movimientista agitador tiene éxito en la zona, es porque encuentra suficiente descontento para ello. Este argumento ya lo escuchamos antes frente al terrorismo, pero parece que no aprendimos nada.

El gobierno parece no darse cuenta de su papel fundamental en la restitución de esa confianza que está absolutamente quebrada, hecho que venimos repitiendo año tras año sin ser escuchados, lamentablemente. He dicho muchas veces que hay asuntos estructurales que requieren ser cambiados, o no habrá forma de recuperar la confianza en un Estado que crece, pero que no crece para todos, y –en algunos casos- para algunos es absolutamente ausente. Cuando estos cambios tienen tanta resistencia en el Estado uno solo puede pensar dos cosas: o hay un dogmatismo ciego o se trata de un Estado capturado, privatizado como diría Sinesio López, corrupto al fin de cuentas. Veamos:

Primero.- Los Estudios de Impacto Ambiental que son una pieza angular de la técnica que se necesita para la toma de decisiones, no puede seguir siendo resultado de quien a la vez promueve la inversión. No pues, así no se juega. Hoy tenemos que pedirle a UNOPS que haga EIAS porque aquí nadie cree que el que atrae y me pone a la minera, le va a poner piedritas en el zapato para que no siga funcionando. Esquizofrenia le causamos al Ministro cuando su Dirección de Minería o de Hidrocarburos le dice que promueva la inversión, y su Dirección de Asuntos Ambientales mineros o hidrocarburíferos le pide que no la deje operar porque “el ambiente está en riesgo”. Como el riesgo es a futuro, difícil de medir, etc., no hay mucho incentivo a ir por ese lado. Entonces, a promover la inversión se ha dicho. Es imprescindible que esa institucionalidad ambiental se fortalezca, que tenga peso político, que haga su trabajo y le diga a la minería, MINERÍA SI, PETRÓLEO SI, pero ASÍ NO. Esa fue la intención cuando propusimos la autoridad ambiental independiente de los sectores productivos, reforma que García hizo a medias y que hoy nos muestra un MINAM más proindustria que proambiente. (Ver video aquí) (Y aquí otro video sobre Bagua)

Segundo, siempre he dicho que los conflictos tienen detrás un problema serio de Política Pública, de prioridad y estrategia de intervención del Estado. Si como Estado hice mi cuadrícula, marqué los lotes o zonas de concesión para aprovechamiento extractivo, lo mínimo que debo hacer es plantearme de antemano una estrategia clara de protección ambiental y de intervención directa en la zona con programas sociales, políticas distributivas de salud y educación, formación profesional y universitaria, inversión en ciencia y tecnología, infraestructura, carreteras, la articulación y fortalecimiento de las estrategias productivas de la zona que permitan ver que lo que viene después (la industria), será finalmente un aporte sustantivo a la mejora de un ESTADO QUE DECIDE, QUE HACE, QUE CREA VALOR (término tan manoseadito por el Presidente). Si veo que mis abuelos, mis padres, yo mismo y mis hijos y nietos nunca mejorarán sus vidas, porque no hay lo que Toledo pintó como el chorreo, no me quedan muchas ganas de darle licencia a nadie. Mejor solo que mal acompañado, dice el refrán popular.

Tercero, y no menos crítico, dirán entonces que mucho de eso se espera sea realizado por los Gobiernos Regionales o Locales que reciben el dinero proveniente del aprovechamiento de nuestros recursos. Entonces creo un proyecto especial que me permita capacitar, agilizar, fortalecer la acción concertada del desarrollo local, desde el MEF, los Ministerios y el gobierno nacional. No hay forma de que los gobiernos subnacionales mejoren sus capacidades sin una acción intensiva desde el gobierno central. NO por lo menos como lo tenemos ahora. La Secretaría de Gestión y la de Descentralización, en alianza con el MEF, ya deberían tener programas de asistencia técnica permanente para gobiernos regionales y hacerlos funcionar prioritariamente allí donde hay minería e hidrocarburos.

Cuarto. Este olvido en las políticas públicas y en la capacidad de los gobiernos subnacionales no es gratuito. Expresa, en el fondo y en la cubierta evidente de las acciones, un desprecio permanente por el ciudadano andino y amazónico. No hay que ser hipócritas en esto. Cuando desde Lima las autoridades, periodistas y líderes de opinión se rasgan las vestiduras diciendo que alguien tiene que sacrificarse, que no se juega con la inversión, es porque en el fondo nos importa solo nuestra comodidad. Mientras la minería dé para que haya más crecimiento y mi tarjeta de crédito funcione, que los demás sigan viviendo en la miseria. AH!! Pero pobre que decidan levantarse. Allí entonces nos decidimos a condenarlos por egoístas, “cómo se atreven a meterse con el futuro de mis hijos”. Pues hay que decir que los hijos e hijas de muchos hombres y mujeres de esas zonas terminan convirtiéndose en la mano de obra barata que nunca dejará de ser pobre; en el niño que come pescado con minerales producto de la falta de la reinyección de aguas o las relaveras que se van directo al río donde pescan sus padres. Y si OEFA se decide a vigilar y castigar, pues entonces me niego a darle mi aporte por regulación. Porque finalmente, mi inversión está primero. Si pues, así es nuestro sector privado, más comerciante que empresario, más cortoplacista cachinero que empresario moderno que piensa y se proyecta. Y yo, ciudadano limeño mazamorrero, me animo por mantener el crecimiento económico y celebrar las cifras positivas de una economía que me permite consumir todos los meses en los grandes almacenes. Ese es el Perú que ha discriminado durante siglos y lo sigue haciendo ahora. Hay que ver la realidad con un poco más de solidaridad, nuestra zona de confort lo hace todo más fácil. Pone a unos como violentistas y a otros como los ineptos. Pero detrás está claramente la podredumbre de un país que nos lacera con su discriminación, exclusión y el desprecio por los otros peruanos.

Quinto. Nadie cumple lo que promete. Y nos hemos acostumbrado como país a no sancionar, ni con el voto, ni socialmente, ni políticamente. Ya no hablo de lo jurisdiccional porque simplemente es anodino. La mentira nos cuesta, nos cuesta la confianza de nuestros conciudadanos. La mentira institucionaliza la desconfianza, nos hace menos libres y menos felices. Un candidato que ofrece, se compromete, y luego simplemente tira por la borda todo aquello que fue parte de la “confianza” depositada. Responsiveness dicen los modelos de accountability anglosajón. Dar y cumplir aquello para lo que me han puesto en mi cargo, responder a las expectativas ciudadanas. Si pues, ser coherente y firme en sus convicciones no es fácil, más bien, es muy difícil. Pero de esos hombres y mujeres necesitamos mucho más.

Finalmente, estrategia comunicativa y de cumplimiento de la ley. Comunicar, relacionarse, tener presencia, saber escuchar. Lo vi en mi paso por el Estado, a veces uno resuelve el conflicto con tan solo tener disposición y saber escuchar, y allí todo comienza. Tomar decisiones, en serio, implica tener una policía con un relacionamiento comunitario sólido, y que no termine vendiendo sus días de franco a quien luego será visto como enemigo, la empresa. Esto es tan básico como “saber hacer política en la zona”.

El Presidente se perdió la oportunidad de guardar silencio. Sin nada bueno que decir, hubiera bastado callar. Debió salir, en mi opinión, a detener la actividad de la empresa, restaurar con eso las tratativas de diálogo y exigir el cese a toda violencia en la zona. Si con eso no bastaba, la represión con toda la fuerza de la ley era inevitable, pero imprescindible. Porque dadas las condiciones, no hay otra forma de retomar el orden. Ahora todo se pone peor que antes, un error estratégico gravísimo coloca al sur andino en su contra. Ojalá no se cumplan viejas profecías en las que se anunciaban estos momentos críticos de ingobernabilidad que hagan justificar a algún gobernante trasnochado la irregular permanencia en el poder. Que no surjan pretextos para devolver al país la Constitución de 1979, y patear el tablero de la no reelección inmediata. La institucionalidad democrática ha de respetarse y de protegerse por encima de estos conflictos. Cuidado! Comunidad política, que no nos coja el río durmiendo el sueño de los imposibles.

Si la desconfianza se ha institucionalizado en el país, un buen gobernante será el que logre arrancarla de raíz. No dándole lo que le guste a la gente, sino teniendo el liderazgo firme de quien conduce a un mejor destino a su nación, en condiciones donde todos y todas tengamos más derechos, más libertades, y logremos ser mejores. Esta violencia no se justifica, pero se explica en esta histórica acción estatal de ser ausente, enemigo o inconexo de lo que el ciudadano realmente quiere, necesita, aspira y demanda de su propia autoridad. Confianza, una palabra clave para un gobierno que la olvidó, y clave para un país que la debe recuperar en el más breve plazo.

 

 

 

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El Ciclo de Políticas Públicas[1]

Desde que se inició el estudio de las políticas públicas se ha ido construyendo la idea de sus “fases” organizadas en lo que se denomina el “ciclo de políticas”. Una forma útil –aunque sobre simplificada- de entender un proceso complejo. En estas fases encontramos el establecimiento de la agenda pública, o agendación; el diseño de estrategias, la implementación de programas públicos y la evaluación de lo realizado, tal como se muestra en el siguiente gráfico.

Gráfico No. 01

Las fases de las políticas públicas

Fases de la política pública

Fases de la política pública

Elaboración propia sobre la base a Lindblom (1991:13)

La idea de ciclo de política refiere a más que un proceso lineal y ordenado; más bien hace referencia a un proceso compuesto de fases que se retroalimentan continuamente. El “ciclo” de política sería más cercano al siguiente gráfico:

Gráfico No. 02

El ciclo de políticas públicas

Ciclo de políticas públicas

Fuente: elaboración propia

Este proceso decisional no es necesariamente claro ni racional. En la realidad, el proceso de toma de decisiones públicas forma parte de una dinámica donde conviven varios procesos al mismo tiempo, que pueden, inclusive, cruzarse, retroalimentarse, reforzarse o negarse entre sí. Además, es la intervención de múltiples actores donde cada uno de ellos tiene intereses particulares del grupo al que representan, lo que complejiza aún más las dinámicas internas del proceso de política pública.

La motivación detrás de la toma de decisiones puede ser variable y es posible que el entretejido de las mismas resuelva el problema original, pero cause otros. También, puede ocurrir que, en medio de la implementación de la solución decidida, se generen nuevas alternativas, o que la evaluación exija nuevos diseños, la inclusión de nuevos temas en la agenda o la redefinición de la implementación. Queda claro que estamos tratando con un proceso complejo, cuyas denominadas fases se imbrican, traslapan y refuerzan entre sí.

Gráfico No. 03

Un proceso complejo

Un proceso complejo

Fuente: Elaboración propia.

Algunos autores no consideran que el establecimiento de la agenda pública sea parte propiamente de las políticas públicas, pues estas no implican la toma de decisiones. Sin embargo, el establecimiento de agenda en estricto –como veremos después- sí exige decisiones: la decisión de que una situación sea comprendida como problemática, el mapeo y la elección de las diversas soluciones posibles y  dónde el Estado debe intervenir directamente o generando condiciones para que ello ocurra.

Funciones gerenciales

En el proceso complejo de la elaboración de políticas públicas, quienes asumen la responsabilidad por parte del Estado, de utilizar los recursos públicos y hacer que respondan a las necesidades de los ciudadanos, son los gerentes públicos. A ellos les corresponde tomar decisiones para resolver los problemas públicos mediante la interacción con los distintos actores y los consensos destinados al bien común. En ese proceso utilizan la autoridad del Estado para dar legitimidad y exigibilidad a las decisiones tomadas.

Los gerentes públicos hacen operativas las políticas públicas a través de diversas prácticas que se producen en el proceso o ciclo de políticas públicas. Cuando un gerente toma decisiones lo hace cumpliendo diversas funciones. A dichas prácticas las denominamos funciones gerenciales y se desarrollan en el marco de la estrategia del gerente público.

Barzelay y Cortázar (2004) definen a las prácticas gerenciales como:

métodos específicos que utilizan los gerentes sociales para interactuar con situaciones problemáticas referidas al campo de desarrollo social y/o desempeño de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valiosos”.(BARZELAY, Michael y CORTÁZAR:2004, 47.)

 

Estos autores también afirman, sobre la base de lo afirmado por Eugene Bardach, que en el estudio de los elementos que componen una práctica gerencial, es importante prestar atención a la funciones que estos elementos desempeñan, proponiendo así que “la caracterización funcional opere como una definición en un nivel abstracto del fin o del resultado que debe ser obtenido por un componente al interior de un sistema en funcionamiento. Si entendemos la gestión de un programa o política social como un sistema en funcionamiento, es posible descomponer el proceso de gerencia en subconjuntos de prácticas orientadas a obtener diferentes fines o resultados al interior de dicho sistema. (BARZELAY, Michael y CORTÁZAR: 2004, 47)

 

Los gerentes públicos desempeñan procedimientos y acciones de las cuales se hacen responsables a través del cumplimiento de diversas funciones gerenciales relativas a la agenda pública, el desarrollo de la estrategia (diseño), la implementación de la misma y su evaluación como política pública (BARZELAY, Michael y CORTÁZAR:2004, 48). Estas funciones son una categoría de análisis que indica de manera abstracta el fin o resultado que ha de lograr un componente de un sistema en funcionamiento. Estas funciones gerenciales son un elemento dinámico del proceso porque contienen la interacción entre actores, oportunidades y el propio contexto  (ALZA, Carlos: 2009).

Esta clasificación de las funciones gerenciales se desprende, para fines metodológicos, de las políticas públicas como categoría analítica o unidad de análisis. En ella, los procesos se dividen en subprocesos, o se descomponen o reconstruyen según la complejidad de la toma de decisiones. Para Lindblom, la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas es separarla en sus distintas fases y, después, analizar cada una de ellas (LINDBLOM, Charles: 1991).

En este proceso, señala Lindblom, “primero se estudia cómo aparecen los problemas, luego cómo se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, posteriormente se estudia cómo la gente plantea los temas para la acción, y cómo proceden los legisladores, así también cómo luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente cómo se evalúan las políticas.” (LINDBLOM, Charles: 1991, 11)

De esta manera, analizamos:

˜  Establecimiento de agenda (agendación). Comprende la identificación de los problemas públicos prioritarios que ameriten la actuación del Estado para resolverlos y mejorar las situaciones de necesidad social, de conflictos, de aspectos económicos, ambientales, entre otros, en el marco de un  contexto social, económico, político, etc.

 

El paso inicial es identificar los problemas públicos. Como señala Wayne Parsons, “la génesis de una política pública implica el reconocimiento de un problema” (PARSONS, Wayne: 2007, 119.), pero que no necesariamente antecede al proceso de establecimiento del problema en la agenda, dado que tal aspecto dependerá de la toma de decisión de los políticos o autoridades con poder, que según su visión o interés político priorizan las acciones para resolver un problema determinado.

Los gerentes públicos toman las decisiones públicas. Estas decisiones, deben ser técnica y políticamente argumentadas, a fin de que ofrezcan resolución a los problemas y satisfagan las necesidades para el bienestar de la población. Es importante señalar que no todos los problemas sociales se convierten necesariamente en problemas públicos. Un problema es público cuando ingresa a la agenda de decisión.

Para Kingdon, la agenda gubernamental es una lista de temas a los que los oficiales de gobierno están prestando alguna atención seria en un momento dado, por lo que el proceso de establecimiento de la agenda restringe los temas a aquéllos en los que efectivamente se concentran. Hay agendas dentro de las agendas y van desde las muy generales a las muy especializadas (KINGDON, Jhon: 1995).

En este proceso, intervienen distintos actores sociales y políticos: partidos políticos, movimientos locales, gremios, la administración pública, el sector empresarial, los medios de comunicación, la sociedad civil, etc. con el fin de incidir o influenciar en la toma de decisiones.

˜  Diseño. Establecen las orientaciones básicas que guían el funcionamiento del sistema. En esta fase se plantea cómo se realizará la política pública, de qué manera se eligen las alternativas de solución y de qué manera se creará valor para el ciudadano. Se define la visión, los objetivos y metas. Para ello, se identifica el problema, y se especifican las alternativas de solución.

La planificación de la estrategia abordará el problema público. Este debe estar estructurado con alternativas y soluciones acordes con el enfoque de la visión y misión que plantea la estrategia. Teniendo planteado estos puntos, se podrá elaborar las líneas de acción, que permitirán diseñar los programas y proyectos.

Un paso importante que incorpora el diseño es la planificación de los recursos, tanto humanos como financieros en los que incurrirá la estrategia. Del análisis de este punto suele proyectarse los resultados a corto, mediano, y largo plazo.  Finalmente, el diseño de los dispositivos organizativos, la elaboración de los marcos lógicos, órganos, subsistemas organizativos, normas y programas. Esta parte operativa permitirá conocer qué organismos tendrán la responsabilidad de ejecutar la estrategia y cuáles serán las capacidades y recursos que deberán tener para ser eficientes y eficaces. Esto equivale al gran plano de la casa que luego se construirá en la fase de implementación.

˜  Implementación. En esta función el gerente público pone en marcha “los procesos y actividades planificadas, utilizando, para ello, los recursos y dispositivos organizativos previstos. En esta función se desarrolla la gestión de operaciones , es decir, la producción de los bienes y servicios a ser entregados a los ciudadanos (servicio de salud, agua, licencias, atención al usuario, vaso de leche, etc.), lo que supone realizar actividades productivas y actividades que regulen el funcionamiento adecuado del proceso productivo (control de gestión).

La implementación, también incluye un mecanismo de control permanente conocido como monitoreo o control de gestión, que busca ir conociendo cómo se viene implementado la política pública, a fin de que se pueda dar los ajustes necesarios para el cumplimiento de la política según lo diseñado. Este proceso nos permite visualizar los avances y nudos que se presentan, tal vez por las limitaciones del personal o los recursos logísticos. Una supervisión constante busca maximizar los recursos y la efectividad de la política.

˜  Evaluación. “Permite apreciar el valor público generado y contrastar los resultados e impactos logrados con los objetivos propuestos, buscando retroalimentar el desempeño futuro de las demás funciones gerenciales.” (Barzelay y Cortázar). En otras palabras, estamos verificando y valorando si lo que diseñamos fue implementado y si lo implementado ha logrado los efectos esperados (metas, productos, resultados, impactos).

˜  Generación de capacidades. Una práctica transversal a todo el proceso es la generación de capacidades organizativas, técnicas o sociales indispensables para asegurar el buen desempeño del proceso operativo.

BIBLIOGRAFÍA

BARZELAY, Michael y CORTÁZAR, Juan Carlos. “Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia  social”. Washington D.C.: INDES, 2004

LINDBLOM, Charles. El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid, 1991.

PARSONS, Wayne. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. México: 2007.

KINGDON, Jhon. Agendas, alternatives, and public policies. New York, 1995.


[1] Este post ha sido elaborado sobre la base de la información preparada  para mi Curso: Análisis de Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP.

“MUERTE PAÍS”: la persistencia de un modelo…fallido

Son tres muertos, tres familias desgraciadas por el dolor, tres ciudadanos peruanos, tres seres humanos, ¡tres hermanos nuestros!. Y no son tres, ya son quince en este gobierno, y fueron más de cien durante el gobierno aprista, y otros tantos los muertos y heridos que los conflictos nos dejan año tras año. Y no sólo civiles, también policías y militares, que también son peruanos y nuestros hermanos.

Esto nos muestra el patético escenario de nuestro sistema político, si fuese un asunto de revoltosos y politiqueros, maniatados o manipulados por “grupos violentistas”, qué poco inteligentes nuestros gobernantes para no saber darle salidas políticas sostenibles a los conflictos. Si es así, los revoltosos y politiqueros les ganaron con ganas. Y si fuese un asunto de minorías que se oponen al “desarrollo del país”, que “le quitan el pan y el futuro a mis hijos” -como reclamaba un empresario hace unos meses, entonces qué penosa y ruin nuestra comunidad que pretende que el bienestar colectivo se zurre en la contaminación, el malestar, el temor o la salud de “esos otros” que son y siempre han sido los que están lejos de “mi ciudad”.

NO! Señores, hay que decir alto y fuerte: esta forma de gobernar NO FUNCIONA. Tomar decisiones en un Estado no puede implicar la imposición de políticas públicas, por más positivas que estas sean. No seamos falaces o convenidos. Cuando la gente está de acuerdo con el modelo de promoción de inversión privada, suscripción de tratados comerciales o con la minería entonces es una expresión de democracia y voluntad popular. Cuando la gente se opone a ese modelo, entonces sea minoría o mayoría debe ser arrasada, ninguneada y amordazada, por decir lo menos. Las minorías opositoras, en este contexto, son incómodas y resultan siempre “equivocadas”, calificadas de “violentistas”, “caviares”, “rojos” o “narcoterroristas”. NO existe en el fondo, dadas las evidencias, ninguna voluntad de escuchar, dialogar o pensar que el otro puede tener algo de razón. Eso es dogmatismo puro y duro, “mi modelo es perfecto, el único posible, y tu estás siempre equivocado”. ¡Lamentable! ¡Penoso! ¡Deplorable! ¡Ruin!

Los periodistas de la mañana o de la noche, radiales o televisivos se rasgan las vestiduras porque -como escuché  hoy- “un grupo de manifestantes se oponen al desarrollo del país”. ¡Por favor! Cuánto dogmatismo por modelos que probablemente ni siquiera terminan de comprender. ¡Hablemos claro! Y si no es así, qué lamentable la manera de dejarse conducir maniatados por las presiones políticas o económicas de sus empleadores. No pueden entender acaso que haya un grupo que no quiera, se niegue, no entienda o simplemente no comparta una línea de política gubernamental. ¿NO es acaso democrático que el líder político escuche y cumpla los designios de sus ciudadanos? Claro, aquí estamos acostumbrados a prometer y luego hacer otra cosa, a convencernos de que todo el Perú está de acuerdo con la minería aún cuando los conflictos explotan en medio Perú. No es acaso esto también una voluntaria ceguera a lo que ocurre en el país?

Hace unos días una periodista con total desparpajo decía que estaba bien que el Presidente Humala haya virado en su modelo económico. Claro, eso “está bien”, porque es como a ella y a los empresarios les gusta. Y entonces el resto del Perú o una parte de él, que no está de acuerdo, que piensa que ese modelo tiene fallas y requiere ajustes, está completamente equivocado. Y entonces ella “no entiende” -dice- por qué esa gente no puede aceptar que el Presidente ha tomado la acción correcta. ¿No es acaso la democracia un sistema en el que la gente elige lo que quiere? ¡Lamentable pues! Si la gente elige mal, esa es su decisión. Y si el gobernante recapacita, que puede hacerlo y se da cuenta del error, entonces su gobierno no puede conducirse por la criminalización de la protesta y la mordaza a los presidentes regionales a través de pretendidas reglas de vacancia, o desmereciendo los conflictos por supuestos liderazgos políticos. NO pues. Es allí donde se requiere con mucho más esfuerzo el diálogo y la concertación, y persuadir y convencer y reconducir a su población a través del diálogo y no de la fuerza hacia aquellas ideas o políticas que pudieran ser mejores. ¿Eso es mucho pedir a un militar? Quizá. ¿Pero es mucho pedir a los periodistas? ¿a los analistas? ¿a los académicos? Quizá.

Las políticas públicas hoy no son sólo resultados. Si así fuera, entonces bastaría con mostrar las cifras para aceptarlas y el mundo perfecto se haría realidad. ¡NO! Las políticas públicas hoy son procesos de decisión, es tan o más importante el proceso que el resultado. Se dialogan, se debaten, se deliberan, se ajustan y se acomodan. Lo contrario sería simplemente dejar las políticas públicas como mero acto unilateral bajo la presunción de que el gobernante “sabe”, de que el tomador de decisión es solo uno, o que la mera descripción y justificación técnica le dará validez a actos decisorios que son per se políticos.

Se ha satanizado al conflicto bajo la idea de que simplemente resulta ser parte de una campaña política electoral.  ¿Acaso un Presidente Regional, un Alcalde no es una autoridad política? ¿Acaso es ilegítimo buscar un liderazgo político representando la voz de sus vecinos? Nuevamente ¡NO! Eso es una estrategia típica del que falazmente busca deslegitimar al otro para no escucharlo.

Ahora resulta que los policías cercan un canal de tv en Cajamarca, los buses de Yanacocha trasladan policías (ver http://celendinlibre.wordpress.com/2012/07/04/buses-de-yanacocha-trasladan-a-policias-en-cajamarca/ ), y el Perú en medio de tres muertos y quince heridos, presenta su marca país en el momento más “oportuno”. ¡Por favor! ¡A quién engañamos! NADA justifica la violencia y la muerte en un conflicto. Ni se justifica que ciudadanos adopten medidas que ponen el riesgo y dañen la vida y la integridad de las personas (civiles o militares). Pero se explica cuando más de 3000 pasivos ambientales nos persiguen, si la OEFA funciona con debilidad, si la reforma ambiental está inconclusa y limitada, si la consulta previa y su reglamentación ha sido dada en medio de críticas y aprobando cosas que jamás se discutieron ni aprobaron con los indígenas, cuando los mecanismos de diálogo y coordinación con el gobierno central siguen siendo endebles, cuando nuestra clase política no hace sino perderse en nimiedades, en la absurda discusión sobre una ley, o en librarse de los pleitos por comepollos, robacables o partidos políticos de galleta.

A quién engaña la oficina de conflictos saliendo a deslegitimar el número (¡el número!) de conflictos reportados por la Defensoría del Pueblo (como si eso fuera importante). Cuando es clarísimo que reacciona ante la denuncia que su titular ha puesto contra el Ministerio del Interior por la vil agresión de la policía a una de sus comisionadas. No nos hagamos los tontos. Esas estrategias son fiel retrato de las prácticas más oscuras de los noventa, cuando los funcionarios y comisionados de la Defensoría del Pueblo íbamos a cumplir nuestra función y nos tiraban bombas lacrimógenas al cuerpo estando con los chalecos puestos, o nos quitaban en las comisarías las credenciales. ¿Estamos acaso volviendo a aquellas épocas, pero con una marca país? ¡Cuidado!

El conflicto, he dicho varias veces antes, es un problema de políticas públicas. De resultados que los ciudadanos no ven, pero también y sobre todo de procesos. El Estado, enemigo, inconexo o ausente, es el problema, pero también la posibilidad de reencontrar el camino a soluciones dialogadas. Que tomará más tiempo. Sin duda. Pero es la única forma de hacer más duradera y menos costosa en términos de vidas humanas, las decisiones públicas. NO acepto celebraciones de ninguna marca país, porque hoy hay una muerte país producto de la persistencia de un modelo fallido de gobierno.

 

Carlos Alza Barco, Escuela de Gobierno PUCP.

 

Hace unos años, el Presidente de un Regulador se rasgaba las vestiduras afirmando su “neutralidad”. “In dubio pro empresa y privatización” eran sus principios. A la par, los usuarios sufríamos cobros arbitrarios y malos servicios. Confundía neutralidad con autonomía e independencia. Años después, el Tribunal Constitucional nos daba la razón estableciendo que todo órgano público, incluidos los reguladores, debe cumplir el “deber especial de protección de usuarios y consumidores”, establecido en la Constitución. El regulador debe ser autónomo, independiente, pero su misión es garantizar mejores servicios públicos.

Acaban de nombrar a los Presidentes de Sunass y Osinergmin. Osiptel y Ositrán  fueron declarados desiertos. En aras de la autonomía sería mejor que la elección no coincida con el periodo de gobierno. Los nuevos presidentes tienen el deber de no admitir directivas ni intromisiones políticas en sus decisiones. Un regulador debe guiarse por criterios técnicos, esa es su naturaleza. Para elegir a los que faltan, transparencia en la selección es imprescindible.

Aparecido el 06 de abril de 2012 en El Diario El Comercio (B4, Sección Economía).

¿Qué tipos de políticas públicas existen?

 

Carlos Alza Barco

Profesor y Coordinador de la Especialidad

de Políticas Públicas y Gestión Pública

Escuela de Gobierno PUCP

Ya sabemos que las clasificaciones son arbitrarias, pero también suelen ser necesarias. Facilitan el orden, la sistematización, el estudio especializado. Para la investigación, para la definición de una política pública como unidad de análisis y para su formulación, es importante contar con una clasificación que ayude a tomar mejores decisiones para que éstas se ajusten al marco jurídico vigente.

Los criterios de clasificación varían de autor a autor. Existen diversas clasificaciones y tipologías de políticas públicas. Así, por ejemplo, Theodore Lowi, desde un enfoque politológico, presenta políticas públicas de cuatro tipos:

Tipología  desde el enfoque politológico

 

Las políticaspúblicasson de cuatro tipos: Regulatorias
Distributivas
Redistributivas
Políticas constituyentes

 

  • Regulatorias: aquellas orientadas principalmente a lograr la realización de conductas deseadas o la no realización de conductas indeseadas. El énfasis está aquí en un enfoque conductual de las decisiones de los sujetos. Tal es el caso de las políticas de tránsito terrestre. El recientemente aprobado Reglamento de Tránsito no sólo plantea alternativas de solución al caos vehicular promoviendo y sancionando conductas en autos, sino también en las personas.
  • Distributivas: aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a los ciudadanos. El énfasis está en el “delivery” de servicios públicos, tales como los servicios de salud, educación y seguridad.
  • Redistributivas: cuando se trata de políticas que recaudan de algunos para entregar a otros, en particular, por su condición de pobreza o vulnerabilidad. Los programas sociales son parte de las políticas redistributivas.
  • Constituyentes: cuando modifican la organización misma del Estado. El caso más claro en nuestro país es el de las políticas de la descentralización[1].

 

En el Perú, desde las ciencias sociales, se ha utilizado una clasificación que pretende poner énfasis en la naturaleza de las políticas públicas.

Tipología desde las Ciencias Sociales

Sociales Salud
Educación
Vivienda, etc.
Económicas  Fiscales (MEF)
Monetarias o cambiarias (BCR)
De gestión  Planificación del gasto ygestión financiera
Servicio civil yrelaciones laborales
Presupuesto y recaudación
Organización y métodos
Auditoría y evaluación

                                                                Elaboración propia. Fuente Carlos Parodi[2].

En ese sentido, se habla de:

  • Políticas sociales para aquellas destinadas principalmente a aliviar la pobreza y/o necesidades básicas de los ciudadanos;
  • Políticas económicas cuando se refieren al manejo de la hacienda pública y las finanzas del Estado[3].

 

Yo suelo incluir aquí lo que denomino, siguiendo al profesor Barzelay y otros autores de Gestión Pública:

  • políticas de gestión pública para referirme a aquellos procesos decisionales orientados a resolver los problemas de organización y operación del aparato burocrático. En varios países esto ha tomado la forma de Nueva Gestión Pública, y en otros, como los de América Latina y el Caribe, recibe el nombre de Reforma del Estado o Modernización del Estado.

 

Tomemos en cuenta, empero, que si bien para efectos metodológicos resulta conveniente una clasificación de este tipo; en la realidad práctica no todas las políticas son identificables con una sola categoría. Por ejemplo, las políticas mineras o las políticas de infraestructura son más difíciles de identificar en una categoría única, probablemente, debido a su transversalidad.

En un intento por encontrar una clasificación que sea útil para los politólogos y para quienes están involucrados en la toma de decisiones, revisé las normas, planes y directivas de la Presidenciadel Consejo de Ministros del Perú. Esto me llevó a elaborar otra clasificación[4], no exenta, por cierto, de dificultades:

Tipología  de Políticas Públicas a partir

del marco normativo nacional

 

Por su proyección temporal

Políticas de Estado
Políticas de Gobierno

Por su nivel de coordinación

Políticas sectoriales
Políticas multisectoriales
Políticas transectoriales

Por el nivel de gobierno

Políticas nacionales
Políticas regionales
Políticas locales

Elaboración propia: Carlos Alza

 

  • Políticas de Estado son aquellas que guiarán la labor del Estado más allá del gobierno de turno. Es decir, son decisiones que trascienden varios gobiernos, como ha sido el caso, en el Perú, de las políticas de comercio exterior presentes en diversos gobiernos, como los de Fujimori, Toledo y ahora García.

 

  • Políticas de Gobierno, en cambio, son aquellas que obedecen a un plan de gobierno y a la ideología del partido de gobierno y, por tanto, suelen estar circunscritas al periodo de mandato. Así, por ejemplo, para un Gobierno, el aumento de la recaudación puede convertirse en una política pública, mientras que, para otro, esta debe ser controlada o reducida. Ello dependerá del tipo de gobierno que llegue al poder.

 

  • Políticas sectoriales son las que se atribuyen específicamente a una cartera y afectan a su ámbito particular. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establecer que son “el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social específica pública o privada.” Y se aprueban por Decreto Supremo.

 

  • Políticas multisectoriales son aquellas que son influidas por varios sectores, cada uno en su ámbito de aplicación. Así, por ejemplo, la seguridad nacional está confiada a un sector (Defensa), mientras que las políticas de seguridad en el transporte interprovincial están coordinadas por Interior y Transporte.

 

  • Políticas transectoriales cuando se encuentran transversalmente en los diferentes sectores del gobierno, como es el caso de la política ambiental o de la política de equidad de género.

 

  • Políticas nacionales son las que tienen eficacia a nivel nacional, como las políticas de Defensa e Interior. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo las define como aquellas que “definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal  desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno”. Se aprueban por Decreto Supremo.

 

  • Políticas regionales se aplican al espacio de la jurisdicción, tales como las políticas de la minería artesanal.

 

  • Políticas locales son las que corresponden a las municipalidades, como es el caso de las políticas de gestión de residuos sólidos.

 

Podríamos decir que es un trabajo pendiente que la Secretaría de Gestión Pública nos ayude con una clasificación más completa, constitucional y, por supuesto, operativa, útil para la toma de decisiones tanto como para el análisis. Estaremos a la espera y aportando desde aquí. Por lo pronto, seguiremos investigando.

Lima, mayo de 2011.


[1] Cfr. LOWI, Theodore. American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory. World Politics. USA, 1964, 16(4), pp. 677-715.

[2] PARODI, Carlos. Óp. cit, p.24.

[3] PARODI, Carlos. Perú 1960-2000. Políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Centro de Investigaciones dela Universidad del Pacífico, Lima, 2003, p. 24.

[4] Ibídem.

Políticas públicas, instrumentos  de política y los dispositivos que le dan vida…

Carlos Alza Barco

Profesor de Políticas Públicas, PUCP

carlos.alza@pucp.edu.pe

Se inicia una clase de Políticas Públicas a mediados del semestre. Un alumno me dice: “Carlos, no termino de entender a qué se refieren con instrumentos de política”. Yo le contesto. “No te estreses. Muchos funcionarios y profesores tampoco.” Me comprometo, entonces, a escribir un pequeño post sobre el tema y reactivar así mi blog “Valor Público”, postergado durante la campaña electoral municipal.

Hemos dicho en clase varias veces que, frente al enfoque racional de elaboración de políticas, que considera a las mismas como un curso ordenado de acciones que parten de identificar el problema, los objetivos y las alternativas de solución, para luego ejecutarlas y evaluarlas; surge este enfoque más procesual en el que se aprecia mejor la conflictividad política que le es inherente a su formulación. Consideramos a las políticas públicas –siguiendo a Subirats (1996) y a LIndblom (1991) en este punto- como procesos de decisiones públicas (les pido a los alumnos/as recordar el concepto que sobre decisión pública da Mény, 1992) orientadas a resolver problemas de los ciudadanos o de la comunidad, a través del uso de la autoridad estatal y en un entorno complejo, lleno de actores diversos, que interactúan permanentemente cumpliendo diversas funciones en la agendación, el diseño, la implementación y la evaluación.

El alumno me interroga una vez más diciendo: “De acuerdo, entonces las políticas son procesos de decisiones para resolver problemas. ¿Dónde aparecen los instrumentos? ¿Son acaso los medios que me permiten resolver dichos problemas? (Me queda claro que el alumno va entendiendo). Continúo.

Siguiendo a Evert Vedung (1998: p.3-4), diremos que los instrumentos de políticas son un conjunto de técnicas a través de las cuales las autoridades gubernamentales usan su poder para intentar cambios en la sociedad. Se trata de concretas y específicas formas operativas de intervención de las autoridades públicas. A través de los instrumentos de política sabemos cómo se está interpretando e implementando una política determinada.

Así, hay instrumentos de política externa, vale decir, aquellos que se orientan a impactar en el comportamiento de los ciudadanos y ciudadanas, y que, por tanto, implican mecanismos de influencia social en la comunidad. Y por otro lado hay instrumentos de política interna, que buscan impactar en la conducta social de los funcionarios y servidores públicos, como las políticas de personal, manejo del presupuesto y las reformas de organización administrativa.

Cabe recordar que Vedung (1998: p.7-8) también intentó una clasificación de los instrumentos de política:

  • regulación (el látigo),  con estos instrumentos se busca influenciar en el comportamiento de los sujetos a través de reglas y directivas. Lo que Baldwin llamaría Comando y Control. Se obliga a que los sujetos actúen de determinadas formas, de acuerdo a la regla, estableciéndose una relación de autoridad entre el Estado y el sujeto obligado a ser controlado por la regla y el órgano encargo de su exigibilidad. En la doctrina del derecho administrativo a esto se le llamó el “Estado gendarme”, “Estado Policía”.
  • instrumentos económicos (la zanahoria), Se trata de recursos que no son obligatorios de acuerdo a la norma, pero que persuaden o motivan a los actores a ser realizados por el premio que esto implica. El caso más conocido es el de los subsidios.
  • la información (el sermón), esto sería una forma más moderna de intervención (yo tengo mis dudas de que sea tan moderno), previniendo la conducta no deseada a través de la información, capacitación, argumentos, comunicación y persuasión. Por ejemplo , las campañas como el Amigo Elegido en el transporte, o la de lavarse las manos para prevenir la contaminación.

La gran pregunta que viene después por parte del alumno es: ¿Y cómo se expresan esas decisiones? ¿Un instrumento de política que se ha decidido usar cómo se expresa en la realidad? –y ya con desesperación me dice- Es decir, ¿dónde la encuentro?  ¿Cómo toma forma en la realidad? ¡Excelente! –contesto. Esta pregunta me da pie a explicar que la voluntad del Estado, la decisión pública y el instrumento de política que se haya decidido usar, se expresa a través de diversos dispositivos que el ordenamiento jurídico y la práctica de la gestión (muchas veces informal) le otorgan. Así podríamos decir que hay tres tipos (Alza: 2010):

  • Dispositivos aspiracionales, para dar guías o marcos generales para la posterior elaboración de políticas concretas, para dar orientación a las decisiones públicas. Un ejemplo concreto en el espacio peruano es el Acuerdo Nacional, o los Lineamientos de Políticas de Juventud que se aprobaron en el PROMUDEH (hoy MIMDES), o el vigente aún, pero desconocido para muchos, Decreto Supremo No. 027-2007-PCM, que aprueba las Políticas de Obligatorio Cumplimiento para el Estado Peruano.
  • Dispositivos operacionales, aquellos que constituyen herramientas de desarrollo de los dispositivos aspiracionales. Por lo general contienen actividades concretas, plazos, presupuestos y responsables. Por ejemplo, en el caso peruano esto se representa en los planes nacionales, sectoriales, regionales o locales, en los planes operativos anuales –más conocidos como POAS-, las normas legales que aprueban Reglamentos de Leyes más generales (o aspiracionales).

Visto así, sospecho yo, mi alumno se fue más tranquilo. Imagino que pensando en la complejidad de definir las políticas públicas, sus instrumentos y sus dispositivos. Y es que como diría Giandomenico Majone (1997), las políticas no son un fenómeno autodefinido, son más bien unidades de análisis que hay que construir a partir de modelos  teóricos, enfoques y, por supuesto, criterios técnicos y políticos que los analistas y formuladores deben manejar. Lo que me resulta claro a este punto es la necesidad de construir un aparato conceptual para el país, que vaya reordenando conceptos y nos permita a: analistas, académicos, funcionarios y autoridades electas, deliberar y construir mejores políticas públicas.

Bibliografía

  • ALZA, Carlos. Diseño de políticas públicas en derechos humanos [diapositivas]. Maestría en Derechos Humanos PUCP, Lima, 2009. Consulta: 5 de mayo del 2010.
  • LINDBLOM, Charles E. El proceso de elaboración de políticas públicas. Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1991.
  • Marie-Louise Bemelmans-Videc, et al. Carrots, sticks and sermons: Policy instruments and their evaluations. 1998, Transaction Publishers, New Brunswick, New Jersey.
  • MAJONE, Giandoménico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México D. F., 1997.
  • MENY, Ives & Jean-Claude THOENIG. Las políticas públicas. Ariel Ciencia Política. 1992.
  • SUBIRATS, Joan. Análisis de políticas públicas y gestión pública: promesas y riesgos de una vida en común. En SUBIRATS, Joan y Joaquim BRUGUÉ (coordinadores). Lecturas de gestión pública. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996, p. 144.