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LA DESCONFIANZA COMO INSTITUCIÓN

 

Carlos Alza Barco

Director de la Escuela de Gobierno PUCP

 

Un país con conflictos internos no es extraño. Los conflictos existen y existirán siempre. Aceptamos hoy que son inherentes a la naturaleza humana y a la convivencia. Sin embargo, saber resolverlos, gestionarlos adecuadamente, transformarlos en oportunidad o simplemente convivir con ellos sin que escalen a la violencia está en el centro mismo de la acción de los gobernantes. Esperamos que el Estado resuelva dilemas, paradojas que nos presenta el espacio de las políticas, garantizándole a cada uno sus derechos y libertades y estar en el mejor lugar en la comunidad donde nos ha tocado vivir. Porque así es la vida, y así es la realidad, compleja, cada quien tiene sus intereses, sus visiones del problema y de las soluciones. Con egoísmos, egolatrías, idolatrías y dogmas. Así es nuestro país, y así es cualquier comunidad con sus propias particularidades. No nos demos de latigazos tampoco.

Hay algo más grave en todo esto y lo repito con frecuencia desde mis años en la Defensoría del Pueblo, cuando escribíamos ese Informe solicitado de manera extraordinaria por el Congreso de la República sobre Industrias Extractivas y Conflictos Sociales (2007). La desconfianza se ha institucionalizado. Pero no es gratuita. Si nuestro gobernante –pensando que es una magna estrategia- cede su poder de resolver el conflicto a lo que una empresa privada quiera o pueda hacer –casi nada- por sesenta días, los ciudadanos estamos perdidos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si nuestro gobernante –pensando en ganarse la paz y los votos para la próxima elección- cede su poder de resolver el conflicto y simplemente acepta paralizar toda actividad extractiva, los empresarios nos quedamos solos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si no es posible sentarse en una mesa de diálogo porque nunca sabes si lo que se dice será cumplido alguna vez, todas las partes hemos fracasado. No confío en nada ni nadie. Podemos sumarle a todo esto gobernantes que no cumplen sus promesas, corrupción, falta de servicios públicos por ineficacia, clientelismo, y un largo etcétera. En el fondo, si el movadef, los violentistas, o cualquier otro movimientista agitador tiene éxito en la zona, es porque encuentra suficiente descontento para ello. Este argumento ya lo escuchamos antes frente al terrorismo, pero parece que no aprendimos nada.

El gobierno parece no darse cuenta de su papel fundamental en la restitución de esa confianza que está absolutamente quebrada, hecho que venimos repitiendo año tras año sin ser escuchados, lamentablemente. He dicho muchas veces que hay asuntos estructurales que requieren ser cambiados, o no habrá forma de recuperar la confianza en un Estado que crece, pero que no crece para todos, y –en algunos casos- para algunos es absolutamente ausente. Cuando estos cambios tienen tanta resistencia en el Estado uno solo puede pensar dos cosas: o hay un dogmatismo ciego o se trata de un Estado capturado, privatizado como diría Sinesio López, corrupto al fin de cuentas. Veamos:

Primero.- Los Estudios de Impacto Ambiental que son una pieza angular de la técnica que se necesita para la toma de decisiones, no puede seguir siendo resultado de quien a la vez promueve la inversión. No pues, así no se juega. Hoy tenemos que pedirle a UNOPS que haga EIAS porque aquí nadie cree que el que atrae y me pone a la minera, le va a poner piedritas en el zapato para que no siga funcionando. Esquizofrenia le causamos al Ministro cuando su Dirección de Minería o de Hidrocarburos le dice que promueva la inversión, y su Dirección de Asuntos Ambientales mineros o hidrocarburíferos le pide que no la deje operar porque “el ambiente está en riesgo”. Como el riesgo es a futuro, difícil de medir, etc., no hay mucho incentivo a ir por ese lado. Entonces, a promover la inversión se ha dicho. Es imprescindible que esa institucionalidad ambiental se fortalezca, que tenga peso político, que haga su trabajo y le diga a la minería, MINERÍA SI, PETRÓLEO SI, pero ASÍ NO. Esa fue la intención cuando propusimos la autoridad ambiental independiente de los sectores productivos, reforma que García hizo a medias y que hoy nos muestra un MINAM más proindustria que proambiente. (Ver video aquí) (Y aquí otro video sobre Bagua)

Segundo, siempre he dicho que los conflictos tienen detrás un problema serio de Política Pública, de prioridad y estrategia de intervención del Estado. Si como Estado hice mi cuadrícula, marqué los lotes o zonas de concesión para aprovechamiento extractivo, lo mínimo que debo hacer es plantearme de antemano una estrategia clara de protección ambiental y de intervención directa en la zona con programas sociales, políticas distributivas de salud y educación, formación profesional y universitaria, inversión en ciencia y tecnología, infraestructura, carreteras, la articulación y fortalecimiento de las estrategias productivas de la zona que permitan ver que lo que viene después (la industria), será finalmente un aporte sustantivo a la mejora de un ESTADO QUE DECIDE, QUE HACE, QUE CREA VALOR (término tan manoseadito por el Presidente). Si veo que mis abuelos, mis padres, yo mismo y mis hijos y nietos nunca mejorarán sus vidas, porque no hay lo que Toledo pintó como el chorreo, no me quedan muchas ganas de darle licencia a nadie. Mejor solo que mal acompañado, dice el refrán popular.

Tercero, y no menos crítico, dirán entonces que mucho de eso se espera sea realizado por los Gobiernos Regionales o Locales que reciben el dinero proveniente del aprovechamiento de nuestros recursos. Entonces creo un proyecto especial que me permita capacitar, agilizar, fortalecer la acción concertada del desarrollo local, desde el MEF, los Ministerios y el gobierno nacional. No hay forma de que los gobiernos subnacionales mejoren sus capacidades sin una acción intensiva desde el gobierno central. NO por lo menos como lo tenemos ahora. La Secretaría de Gestión y la de Descentralización, en alianza con el MEF, ya deberían tener programas de asistencia técnica permanente para gobiernos regionales y hacerlos funcionar prioritariamente allí donde hay minería e hidrocarburos.

Cuarto. Este olvido en las políticas públicas y en la capacidad de los gobiernos subnacionales no es gratuito. Expresa, en el fondo y en la cubierta evidente de las acciones, un desprecio permanente por el ciudadano andino y amazónico. No hay que ser hipócritas en esto. Cuando desde Lima las autoridades, periodistas y líderes de opinión se rasgan las vestiduras diciendo que alguien tiene que sacrificarse, que no se juega con la inversión, es porque en el fondo nos importa solo nuestra comodidad. Mientras la minería dé para que haya más crecimiento y mi tarjeta de crédito funcione, que los demás sigan viviendo en la miseria. AH!! Pero pobre que decidan levantarse. Allí entonces nos decidimos a condenarlos por egoístas, “cómo se atreven a meterse con el futuro de mis hijos”. Pues hay que decir que los hijos e hijas de muchos hombres y mujeres de esas zonas terminan convirtiéndose en la mano de obra barata que nunca dejará de ser pobre; en el niño que come pescado con minerales producto de la falta de la reinyección de aguas o las relaveras que se van directo al río donde pescan sus padres. Y si OEFA se decide a vigilar y castigar, pues entonces me niego a darle mi aporte por regulación. Porque finalmente, mi inversión está primero. Si pues, así es nuestro sector privado, más comerciante que empresario, más cortoplacista cachinero que empresario moderno que piensa y se proyecta. Y yo, ciudadano limeño mazamorrero, me animo por mantener el crecimiento económico y celebrar las cifras positivas de una economía que me permite consumir todos los meses en los grandes almacenes. Ese es el Perú que ha discriminado durante siglos y lo sigue haciendo ahora. Hay que ver la realidad con un poco más de solidaridad, nuestra zona de confort lo hace todo más fácil. Pone a unos como violentistas y a otros como los ineptos. Pero detrás está claramente la podredumbre de un país que nos lacera con su discriminación, exclusión y el desprecio por los otros peruanos.

Quinto. Nadie cumple lo que promete. Y nos hemos acostumbrado como país a no sancionar, ni con el voto, ni socialmente, ni políticamente. Ya no hablo de lo jurisdiccional porque simplemente es anodino. La mentira nos cuesta, nos cuesta la confianza de nuestros conciudadanos. La mentira institucionaliza la desconfianza, nos hace menos libres y menos felices. Un candidato que ofrece, se compromete, y luego simplemente tira por la borda todo aquello que fue parte de la “confianza” depositada. Responsiveness dicen los modelos de accountability anglosajón. Dar y cumplir aquello para lo que me han puesto en mi cargo, responder a las expectativas ciudadanas. Si pues, ser coherente y firme en sus convicciones no es fácil, más bien, es muy difícil. Pero de esos hombres y mujeres necesitamos mucho más.

Finalmente, estrategia comunicativa y de cumplimiento de la ley. Comunicar, relacionarse, tener presencia, saber escuchar. Lo vi en mi paso por el Estado, a veces uno resuelve el conflicto con tan solo tener disposición y saber escuchar, y allí todo comienza. Tomar decisiones, en serio, implica tener una policía con un relacionamiento comunitario sólido, y que no termine vendiendo sus días de franco a quien luego será visto como enemigo, la empresa. Esto es tan básico como “saber hacer política en la zona”.

El Presidente se perdió la oportunidad de guardar silencio. Sin nada bueno que decir, hubiera bastado callar. Debió salir, en mi opinión, a detener la actividad de la empresa, restaurar con eso las tratativas de diálogo y exigir el cese a toda violencia en la zona. Si con eso no bastaba, la represión con toda la fuerza de la ley era inevitable, pero imprescindible. Porque dadas las condiciones, no hay otra forma de retomar el orden. Ahora todo se pone peor que antes, un error estratégico gravísimo coloca al sur andino en su contra. Ojalá no se cumplan viejas profecías en las que se anunciaban estos momentos críticos de ingobernabilidad que hagan justificar a algún gobernante trasnochado la irregular permanencia en el poder. Que no surjan pretextos para devolver al país la Constitución de 1979, y patear el tablero de la no reelección inmediata. La institucionalidad democrática ha de respetarse y de protegerse por encima de estos conflictos. Cuidado! Comunidad política, que no nos coja el río durmiendo el sueño de los imposibles.

Si la desconfianza se ha institucionalizado en el país, un buen gobernante será el que logre arrancarla de raíz. No dándole lo que le guste a la gente, sino teniendo el liderazgo firme de quien conduce a un mejor destino a su nación, en condiciones donde todos y todas tengamos más derechos, más libertades, y logremos ser mejores. Esta violencia no se justifica, pero se explica en esta histórica acción estatal de ser ausente, enemigo o inconexo de lo que el ciudadano realmente quiere, necesita, aspira y demanda de su propia autoridad. Confianza, una palabra clave para un gobierno que la olvidó, y clave para un país que la debe recuperar en el más breve plazo.

 

 

 

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“MUERTE PAÍS”: la persistencia de un modelo…fallido

Son tres muertos, tres familias desgraciadas por el dolor, tres ciudadanos peruanos, tres seres humanos, ¡tres hermanos nuestros!. Y no son tres, ya son quince en este gobierno, y fueron más de cien durante el gobierno aprista, y otros tantos los muertos y heridos que los conflictos nos dejan año tras año. Y no sólo civiles, también policías y militares, que también son peruanos y nuestros hermanos.

Esto nos muestra el patético escenario de nuestro sistema político, si fuese un asunto de revoltosos y politiqueros, maniatados o manipulados por “grupos violentistas”, qué poco inteligentes nuestros gobernantes para no saber darle salidas políticas sostenibles a los conflictos. Si es así, los revoltosos y politiqueros les ganaron con ganas. Y si fuese un asunto de minorías que se oponen al “desarrollo del país”, que “le quitan el pan y el futuro a mis hijos” -como reclamaba un empresario hace unos meses, entonces qué penosa y ruin nuestra comunidad que pretende que el bienestar colectivo se zurre en la contaminación, el malestar, el temor o la salud de “esos otros” que son y siempre han sido los que están lejos de “mi ciudad”.

NO! Señores, hay que decir alto y fuerte: esta forma de gobernar NO FUNCIONA. Tomar decisiones en un Estado no puede implicar la imposición de políticas públicas, por más positivas que estas sean. No seamos falaces o convenidos. Cuando la gente está de acuerdo con el modelo de promoción de inversión privada, suscripción de tratados comerciales o con la minería entonces es una expresión de democracia y voluntad popular. Cuando la gente se opone a ese modelo, entonces sea minoría o mayoría debe ser arrasada, ninguneada y amordazada, por decir lo menos. Las minorías opositoras, en este contexto, son incómodas y resultan siempre “equivocadas”, calificadas de “violentistas”, “caviares”, “rojos” o “narcoterroristas”. NO existe en el fondo, dadas las evidencias, ninguna voluntad de escuchar, dialogar o pensar que el otro puede tener algo de razón. Eso es dogmatismo puro y duro, “mi modelo es perfecto, el único posible, y tu estás siempre equivocado”. ¡Lamentable! ¡Penoso! ¡Deplorable! ¡Ruin!

Los periodistas de la mañana o de la noche, radiales o televisivos se rasgan las vestiduras porque -como escuché  hoy- “un grupo de manifestantes se oponen al desarrollo del país”. ¡Por favor! Cuánto dogmatismo por modelos que probablemente ni siquiera terminan de comprender. ¡Hablemos claro! Y si no es así, qué lamentable la manera de dejarse conducir maniatados por las presiones políticas o económicas de sus empleadores. No pueden entender acaso que haya un grupo que no quiera, se niegue, no entienda o simplemente no comparta una línea de política gubernamental. ¿NO es acaso democrático que el líder político escuche y cumpla los designios de sus ciudadanos? Claro, aquí estamos acostumbrados a prometer y luego hacer otra cosa, a convencernos de que todo el Perú está de acuerdo con la minería aún cuando los conflictos explotan en medio Perú. No es acaso esto también una voluntaria ceguera a lo que ocurre en el país?

Hace unos días una periodista con total desparpajo decía que estaba bien que el Presidente Humala haya virado en su modelo económico. Claro, eso “está bien”, porque es como a ella y a los empresarios les gusta. Y entonces el resto del Perú o una parte de él, que no está de acuerdo, que piensa que ese modelo tiene fallas y requiere ajustes, está completamente equivocado. Y entonces ella “no entiende” -dice- por qué esa gente no puede aceptar que el Presidente ha tomado la acción correcta. ¿No es acaso la democracia un sistema en el que la gente elige lo que quiere? ¡Lamentable pues! Si la gente elige mal, esa es su decisión. Y si el gobernante recapacita, que puede hacerlo y se da cuenta del error, entonces su gobierno no puede conducirse por la criminalización de la protesta y la mordaza a los presidentes regionales a través de pretendidas reglas de vacancia, o desmereciendo los conflictos por supuestos liderazgos políticos. NO pues. Es allí donde se requiere con mucho más esfuerzo el diálogo y la concertación, y persuadir y convencer y reconducir a su población a través del diálogo y no de la fuerza hacia aquellas ideas o políticas que pudieran ser mejores. ¿Eso es mucho pedir a un militar? Quizá. ¿Pero es mucho pedir a los periodistas? ¿a los analistas? ¿a los académicos? Quizá.

Las políticas públicas hoy no son sólo resultados. Si así fuera, entonces bastaría con mostrar las cifras para aceptarlas y el mundo perfecto se haría realidad. ¡NO! Las políticas públicas hoy son procesos de decisión, es tan o más importante el proceso que el resultado. Se dialogan, se debaten, se deliberan, se ajustan y se acomodan. Lo contrario sería simplemente dejar las políticas públicas como mero acto unilateral bajo la presunción de que el gobernante “sabe”, de que el tomador de decisión es solo uno, o que la mera descripción y justificación técnica le dará validez a actos decisorios que son per se políticos.

Se ha satanizado al conflicto bajo la idea de que simplemente resulta ser parte de una campaña política electoral.  ¿Acaso un Presidente Regional, un Alcalde no es una autoridad política? ¿Acaso es ilegítimo buscar un liderazgo político representando la voz de sus vecinos? Nuevamente ¡NO! Eso es una estrategia típica del que falazmente busca deslegitimar al otro para no escucharlo.

Ahora resulta que los policías cercan un canal de tv en Cajamarca, los buses de Yanacocha trasladan policías (ver http://celendinlibre.wordpress.com/2012/07/04/buses-de-yanacocha-trasladan-a-policias-en-cajamarca/ ), y el Perú en medio de tres muertos y quince heridos, presenta su marca país en el momento más “oportuno”. ¡Por favor! ¡A quién engañamos! NADA justifica la violencia y la muerte en un conflicto. Ni se justifica que ciudadanos adopten medidas que ponen el riesgo y dañen la vida y la integridad de las personas (civiles o militares). Pero se explica cuando más de 3000 pasivos ambientales nos persiguen, si la OEFA funciona con debilidad, si la reforma ambiental está inconclusa y limitada, si la consulta previa y su reglamentación ha sido dada en medio de críticas y aprobando cosas que jamás se discutieron ni aprobaron con los indígenas, cuando los mecanismos de diálogo y coordinación con el gobierno central siguen siendo endebles, cuando nuestra clase política no hace sino perderse en nimiedades, en la absurda discusión sobre una ley, o en librarse de los pleitos por comepollos, robacables o partidos políticos de galleta.

A quién engaña la oficina de conflictos saliendo a deslegitimar el número (¡el número!) de conflictos reportados por la Defensoría del Pueblo (como si eso fuera importante). Cuando es clarísimo que reacciona ante la denuncia que su titular ha puesto contra el Ministerio del Interior por la vil agresión de la policía a una de sus comisionadas. No nos hagamos los tontos. Esas estrategias son fiel retrato de las prácticas más oscuras de los noventa, cuando los funcionarios y comisionados de la Defensoría del Pueblo íbamos a cumplir nuestra función y nos tiraban bombas lacrimógenas al cuerpo estando con los chalecos puestos, o nos quitaban en las comisarías las credenciales. ¿Estamos acaso volviendo a aquellas épocas, pero con una marca país? ¡Cuidado!

El conflicto, he dicho varias veces antes, es un problema de políticas públicas. De resultados que los ciudadanos no ven, pero también y sobre todo de procesos. El Estado, enemigo, inconexo o ausente, es el problema, pero también la posibilidad de reencontrar el camino a soluciones dialogadas. Que tomará más tiempo. Sin duda. Pero es la única forma de hacer más duradera y menos costosa en términos de vidas humanas, las decisiones públicas. NO acepto celebraciones de ninguna marca país, porque hoy hay una muerte país producto de la persistencia de un modelo fallido de gobierno.

 

Carlos Alza Barco, Escuela de Gobierno PUCP.

 

Hace unos años, el Presidente de un Regulador se rasgaba las vestiduras afirmando su “neutralidad”. “In dubio pro empresa y privatización” eran sus principios. A la par, los usuarios sufríamos cobros arbitrarios y malos servicios. Confundía neutralidad con autonomía e independencia. Años después, el Tribunal Constitucional nos daba la razón estableciendo que todo órgano público, incluidos los reguladores, debe cumplir el “deber especial de protección de usuarios y consumidores”, establecido en la Constitución. El regulador debe ser autónomo, independiente, pero su misión es garantizar mejores servicios públicos.

Acaban de nombrar a los Presidentes de Sunass y Osinergmin. Osiptel y Ositrán  fueron declarados desiertos. En aras de la autonomía sería mejor que la elección no coincida con el periodo de gobierno. Los nuevos presidentes tienen el deber de no admitir directivas ni intromisiones políticas en sus decisiones. Un regulador debe guiarse por criterios técnicos, esa es su naturaleza. Para elegir a los que faltan, transparencia en la selección es imprescindible.

Aparecido el 06 de abril de 2012 en El Diario El Comercio (B4, Sección Economía).

Políticas públicas, instrumentos  de política y los dispositivos que le dan vida…

Carlos Alza Barco

Profesor de Políticas Públicas, PUCP

carlos.alza@pucp.edu.pe

Se inicia una clase de Políticas Públicas a mediados del semestre. Un alumno me dice: “Carlos, no termino de entender a qué se refieren con instrumentos de política”. Yo le contesto. “No te estreses. Muchos funcionarios y profesores tampoco.” Me comprometo, entonces, a escribir un pequeño post sobre el tema y reactivar así mi blog “Valor Público”, postergado durante la campaña electoral municipal.

Hemos dicho en clase varias veces que, frente al enfoque racional de elaboración de políticas, que considera a las mismas como un curso ordenado de acciones que parten de identificar el problema, los objetivos y las alternativas de solución, para luego ejecutarlas y evaluarlas; surge este enfoque más procesual en el que se aprecia mejor la conflictividad política que le es inherente a su formulación. Consideramos a las políticas públicas –siguiendo a Subirats (1996) y a LIndblom (1991) en este punto- como procesos de decisiones públicas (les pido a los alumnos/as recordar el concepto que sobre decisión pública da Mény, 1992) orientadas a resolver problemas de los ciudadanos o de la comunidad, a través del uso de la autoridad estatal y en un entorno complejo, lleno de actores diversos, que interactúan permanentemente cumpliendo diversas funciones en la agendación, el diseño, la implementación y la evaluación.

El alumno me interroga una vez más diciendo: “De acuerdo, entonces las políticas son procesos de decisiones para resolver problemas. ¿Dónde aparecen los instrumentos? ¿Son acaso los medios que me permiten resolver dichos problemas? (Me queda claro que el alumno va entendiendo). Continúo.

Siguiendo a Evert Vedung (1998: p.3-4), diremos que los instrumentos de políticas son un conjunto de técnicas a través de las cuales las autoridades gubernamentales usan su poder para intentar cambios en la sociedad. Se trata de concretas y específicas formas operativas de intervención de las autoridades públicas. A través de los instrumentos de política sabemos cómo se está interpretando e implementando una política determinada.

Así, hay instrumentos de política externa, vale decir, aquellos que se orientan a impactar en el comportamiento de los ciudadanos y ciudadanas, y que, por tanto, implican mecanismos de influencia social en la comunidad. Y por otro lado hay instrumentos de política interna, que buscan impactar en la conducta social de los funcionarios y servidores públicos, como las políticas de personal, manejo del presupuesto y las reformas de organización administrativa.

Cabe recordar que Vedung (1998: p.7-8) también intentó una clasificación de los instrumentos de política:

  • regulación (el látigo),  con estos instrumentos se busca influenciar en el comportamiento de los sujetos a través de reglas y directivas. Lo que Baldwin llamaría Comando y Control. Se obliga a que los sujetos actúen de determinadas formas, de acuerdo a la regla, estableciéndose una relación de autoridad entre el Estado y el sujeto obligado a ser controlado por la regla y el órgano encargo de su exigibilidad. En la doctrina del derecho administrativo a esto se le llamó el “Estado gendarme”, “Estado Policía”.
  • instrumentos económicos (la zanahoria), Se trata de recursos que no son obligatorios de acuerdo a la norma, pero que persuaden o motivan a los actores a ser realizados por el premio que esto implica. El caso más conocido es el de los subsidios.
  • la información (el sermón), esto sería una forma más moderna de intervención (yo tengo mis dudas de que sea tan moderno), previniendo la conducta no deseada a través de la información, capacitación, argumentos, comunicación y persuasión. Por ejemplo , las campañas como el Amigo Elegido en el transporte, o la de lavarse las manos para prevenir la contaminación.

La gran pregunta que viene después por parte del alumno es: ¿Y cómo se expresan esas decisiones? ¿Un instrumento de política que se ha decidido usar cómo se expresa en la realidad? –y ya con desesperación me dice- Es decir, ¿dónde la encuentro?  ¿Cómo toma forma en la realidad? ¡Excelente! –contesto. Esta pregunta me da pie a explicar que la voluntad del Estado, la decisión pública y el instrumento de política que se haya decidido usar, se expresa a través de diversos dispositivos que el ordenamiento jurídico y la práctica de la gestión (muchas veces informal) le otorgan. Así podríamos decir que hay tres tipos (Alza: 2010):

  • Dispositivos aspiracionales, para dar guías o marcos generales para la posterior elaboración de políticas concretas, para dar orientación a las decisiones públicas. Un ejemplo concreto en el espacio peruano es el Acuerdo Nacional, o los Lineamientos de Políticas de Juventud que se aprobaron en el PROMUDEH (hoy MIMDES), o el vigente aún, pero desconocido para muchos, Decreto Supremo No. 027-2007-PCM, que aprueba las Políticas de Obligatorio Cumplimiento para el Estado Peruano.
  • Dispositivos operacionales, aquellos que constituyen herramientas de desarrollo de los dispositivos aspiracionales. Por lo general contienen actividades concretas, plazos, presupuestos y responsables. Por ejemplo, en el caso peruano esto se representa en los planes nacionales, sectoriales, regionales o locales, en los planes operativos anuales –más conocidos como POAS-, las normas legales que aprueban Reglamentos de Leyes más generales (o aspiracionales).

Visto así, sospecho yo, mi alumno se fue más tranquilo. Imagino que pensando en la complejidad de definir las políticas públicas, sus instrumentos y sus dispositivos. Y es que como diría Giandomenico Majone (1997), las políticas no son un fenómeno autodefinido, son más bien unidades de análisis que hay que construir a partir de modelos  teóricos, enfoques y, por supuesto, criterios técnicos y políticos que los analistas y formuladores deben manejar. Lo que me resulta claro a este punto es la necesidad de construir un aparato conceptual para el país, que vaya reordenando conceptos y nos permita a: analistas, académicos, funcionarios y autoridades electas, deliberar y construir mejores políticas públicas.

Bibliografía

  • ALZA, Carlos. Diseño de políticas públicas en derechos humanos [diapositivas]. Maestría en Derechos Humanos PUCP, Lima, 2009. Consulta: 5 de mayo del 2010.
  • LINDBLOM, Charles E. El proceso de elaboración de políticas públicas. Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1991.
  • Marie-Louise Bemelmans-Videc, et al. Carrots, sticks and sermons: Policy instruments and their evaluations. 1998, Transaction Publishers, New Brunswick, New Jersey.
  • MAJONE, Giandoménico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México D. F., 1997.
  • MENY, Ives & Jean-Claude THOENIG. Las políticas públicas. Ariel Ciencia Política. 1992.
  • SUBIRATS, Joan. Análisis de políticas públicas y gestión pública: promesas y riesgos de una vida en común. En SUBIRATS, Joan y Joaquim BRUGUÉ (coordinadores). Lecturas de gestión pública. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996, p. 144.

¿Quién debe dirigir?

Por: Carlos Alza Barco

Los alumnos reciben el caso titulado “Nombrando al Director del Ministerio de Cultura”. Obviamente un caso ficticio (en el Perú aún no hay el mentado Ministerio), que escribí ad-hoc para mi curso de la Escuela de Gobierno – PUCP. Discuten en grupos y asumen el papel de asesores del Ministro. Tienen que nombrar a un funcionario como Director General de Patrimonio Cultural.  La base teórica la ofrece Sidney Verba, con su texto El Liderazgo. Grupos y conducta política. Madrid: RIALP, 1968.

Me siento reconfortado. Ya he dictado este curso varias veces y en todos los casos los alumnos y alumnas responden positivamente al debate propuesto. Intervienen con entusiasmo, vehemencia y de manera informada -no todos pero uno se da cuenta y califica la participación, no lo duden. Lo más importante, obtenemos conclusiones y aprendemos de la experiencia haciendo dialogar la teoría y la práctica.

Se me ha hecho complicado encontrar textos académicos sobre liderazgo en el sector público. De hecho lo poco que existe es más del corte general o tipo best-seller o manual de bricolaje, hágalo usted mismo, o los ocho pasos para gobernar su mundo interior. Pero hay textos que insisten en el mundo privado, y también textos extranjeros que han estudiado seriamente las administraciones públicas. Busco oportunidad para estudiar estos aspectos en algún espacio del sector público. Si alguien tiene textos sobre el tema: bienvenida la referencia (al estilo PUCP).

En todo caso, la discusión de hoy miércoles en el Curso: liderazgo y habilidades directivas para la administración pública fue interesante. La gran pregunta ¿quién debe dirigir? se responde a través del caso. Conceptos como función instrumental y función afectiva del liderazgo, liderazgo innovador, o liderazgo conformista, fueron útiles y bien aplicados.

En efecto, mientras algunos consideran el liderazgo como congénito y otros se debaten en el dilema del huevo o la gallina para definir si la sociedad hace al líder o el líder a la sociedad, Verba nos plantea un enfoque del liderazgo como fenómeno social, como una función de grupo. Nos dice en la página 158, citando a Pigors, que “el liderazgo es un proceso de estímulo muto que, mediante el juego mutuo de importantes diferencias individuales, controla la energía humana para la consecución de una causa común. Se puede llamar jefe a cualquier persona durante el tiempo en que su voluntad, sus sentimientos y su intuición controla a los demás en pro de la causa que ella representa”.  Hoy obviamente cuestionaríamos esta última parte que considera al jefe como alguien que influye o manipula a los  demás para conseguir el fin. Pero se debe poner atención –como lo dice Verba- en que efectivamente el liderazgo no es un rasgo poseído por un individuo sino por un proceso colectivo relacionado con el funcionamiento del grupo. Que alguien ejecute estas funciones directivas en un espacio no significa que los vaya a ejecutar en otros. Porque el liderazgo no depende sólo del líder, sino del grupo que lo reconoce como tal.

Afirma Verba, citando varios ejemplos y autores, que el líder en el grupo cumple un doble papel. Por un lado, cumple una función instrumental de guiar al equipo al logro del fin. Y por otro, de mantener la “satisfacción del os miembros del grupo mediante…” (p. 191) la unidad del grupo, la cohesión, el trabajo en equipo. A esto último le llama la función afectiva.  No resulta difícil imaginar que los gerentes públicos también trabajan hacia adentro. Pero no tanto como hacia afuera. Por lo menos no parece ser la generalidad. Decía Mark Moore que también se genera valor público cuando uno construye institucionalidad, organizando sistemas administrativos que funcionen para brindar los bienes, servicios y la confianza que a su vez también son expresiones del valor público y que llenan o satisfacen las expectativas ciudadanas.

Uno de los elementos más interesantes de aplicar estos conceptos a la gestión pública, es la cantidad de tropiezos que uno encuentra. Por ejemplo, la función afectiva requiere un tiempo que el gerente público a veces no tiene. Es difícil generar una política interna de manejo del grupo, con un grupo de alta rotación por la influencia política. Y tienes, además, la debilidad de un sistema administrativo altamente rígido y persecutor que impide la innovación. Pregunto ¿Cómo lograr que ambas funciones, la instrumental y la afectiva, puedan ser cumplidas en el sector público? ¿Qué tendría que hacer el gerente público para lograrlo?

Anuncio: en unos dias aparecerán colgados, en la zona “Alumnos trabajando”, los posts de los alumnos y alumnas del semestre pasado sobre liderazgo en el sector público; estamos en edición.

DEL MILK OF SORROW AL MILK OF POLICY

Carlos Alza Barco

Profesor PUCP y Director Ejecutivo de PAR –
Instituto de Políticas Públicas, Regulación
y Desarrollo Sostenible (calza@par.org.pe).
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Pasaron los premios Oscar. Hubo cita en Plaza de Armas para expresar el apoyo a la cinta nacional. Comentarios de los conocedores han ido y venido en la prensa y la blogósfera. Y también de los que todo lo desconocen, lo critican, y de los incomprendidos, incomprensibles e incapaces. El comentario mañana será que la Teta Asustada pasó a ser la Teta Choteada.

Milk of Policy

Milk of Policy

Quienes vieron la película queriendo encontrar allí el realismo francés o la leyenda china, obviamente fracasaron y tuvieron la mayor decepción. Quienes buscaron en ella una explicación sociológica o la verdad política a la guerra interna, seguirán buscando y nunca encontrarán. De eso no trata. Esos otros que buscaron explicación a la chica del vestido con globos, siguen en el desconcierto. Y seguirán igual. Nada de eso parece haber en la obra de la chica Llosa. Su rollo es otro, hizo lo que quiso y lo que le salió, con lo que pudo. Así es el arte, y así (sobre todo por la parte de “con lo que pudo”) es el arte en nuestro país.

El problema no es el premio ni el contenido de la película. Fui a ver el sábado los Abrazos Rotos. Comenté con mi fiel amiga cinéfila, el expreso apoyo del Gobierno Español al cine en la península. El suceso de siquiera tentar un Oscar –porque no deja de serlo y de ser un mérito enorme haber llegado allí y a Cannes y a otros importantes encuentros de cine- debe conducirnos a pensar en las políticas culturales y, en particular por supuesto,  en las políticas orientadas al apoyo al cine nacional.Milk of Policy

En el Congreso se promueve un proyecto. Habrá que estudiarlo y discutirlo ampliamente. Al parecer propone que la mitad del 10% que pagan las salas de cine a las municipalidades por recaudación de entradas se destine a un fondo especial: El fondo de Fomento a la Producción Cinematográfica Peruana (PROCINE). Este fondo sería administrado por CONACINE. Este dinero serviría para producir largometrajes y cortometrajes, así como para darle vida a un archivo nacional de películas y realizaciones audiovisuales creadas en el Perú. Debo recordarle que hay obligación de que toda producción en video vaya a la Biblioteca Nacional. De hecho la Ley habla de material cinematográfico, así como del Centro Bibliográfico Nacional. No hay que crear más burocracia, sino hacerla funcionar eficiente y estratégicamente.

En todo caso -repito- es momento de empezar a fortalecer nuestras políticas culturales. Y hablo de políticas públicas, no sólo de normas legales, que son en realidad un instrumento de política.  Insisto en mis clases en que las políticas públicas son procesos de decisión pública, en la que el Estado involucra su autoridad para tomar decisiones destinadas a resolver problemas considerados valiosos para el ciudadano. Decisiones que va desde definir que hay un problema, y que ese problema debe ser resuelto por el Estado.

El acceso a la cultura es un derecho, así lo reconoce nuestra Constitución. Y el propio Tribunal Constitucional ha reconocido que existe una Constitución Cultural en nuestro país. La Constitución obliga a que el Estado tome decisiones públicas. No estamos diciendo que el Estado deba hacer cine necesariamente (el Principio de Subsidiariedad -artículo 6 de la Constitución– nos amarra ya), pero si tiene que ser un actor central para garantizar y promover el derecho a la cultura de sus ciudadanos y ciudadanas. Queremos ver buen cine, queremos hacer cine en el Perú, y el cine puede ser un recurso para el desarrollo del país. Hay que ver más lejos. El cine también es arte y cultura, pero también es de esas artes que han creado industria. Creatividad e ingenio no nos faltan. Apuesto por la cultura, por las políticas culturales, y considero que no haber obtenido la estatuilla en los premios Oscar, debe ser ocasión para colocar este tema en el espacio de la discusión. Hay que tomar decisiones, aprobar normas, elaborar reglamentos, pero también hay que aprobar presupuestos, crear órganos y organismos si son necesarios, entre muchas otras medidas. En síntesis, hay que hacer política pública. Que el síndrome del Milk of Sorrow, se convierta hoy en el Milk of Policy que nuestro país necesita con urgencia.

“BAGUATAR” y la teoría del indio permitido

Carlos Alza Barco

carlos.alza@pucp.edu.pe

Profesor PUCP

James Cameron acaba de estrenar AVATAR. Sam Worthington y Zoe Saldaña, no tan conocidos, van acompañados por la célebre Sigourney Weaver. Después de verla, me preguntaba si nuestras autoridades tuvieron acceso al guión antes del denominado Baguazo. Por momentos tuve la sensación de que el Perú estuvo cargo del trailer de esta película al darle vida a casos como Bagua, Majaz, Río Corrientes, los problemas de superposición de lotes petroleros a áreas naturales protegidas, el problema con el Bahuaja Sonene, los Matsés, los Kugapakori Nahua, entre muchos otros casos que han devenido en conflictos socioambientales con violencia de por medio.

Según el Director de la película, este no será un éxito de los primeros días; sino más bien uno que se apreciará a partir de las semanas 3 y 4, en adelante. ¡Claro! Él mismo admite que es un tema complejo, estructurado para cuestionar –si bien con cierta simpleza argumentativa y efectos especiales en color pastel– el conflicto entre culturas, entre modelos de desarrollo. La película expresa bien el ánimo desesperado por la inversión, y la brutalidad con la que se actúa frente a lo diverso y diferente. Por un lado, los indígenas buscando proteger su entorno, sus creencias, sus formas de vida, y por el otro, el mundo de occidente, desesperado por “extraer” mineral a costa de una masacre además depredadora de faunas y bosques. Imagino que es aquí donde cabe la frase “cualquier parecido con la realidad, es pura coincidencia”.

La película vista en paralelo con el caso Bagua tiene enormes similitudes. Un Estado cuyo modelo de desarrollo es básicamente extractivo de recursos naturales con tanto valor económico que justifican cualquier (tipo de) intervención. El “indígena” debe “moverse a otras tierras” (Cerro de Pasco, estuviste presente!) para dar lugar al “desarrollo”. Un grupo de científicos creando avatares que se infiltran en el sistema para lograr el denominado “indio permitido” (me referiré a esto enseguida) y evitar la insurrección. En el medio, una historia de amor, como las muchas que seguramente dejaron policías, indígenas y otros ciudadanos que fueron víctimas en los sucesos de junio. Es lamentable, pero esas son las historias que nadie cuenta, y que agudizan el drama. Padres que pierden a sus hijos, hijos que pierden a sus padres, novios, esposas, amigos… como dice la Defensora del Pueblo, “cuando el conflicto se torna violento, todos perdemos”. Y, por supuesto, los funcionarios dispuestos a arremeter con gas lanzado desde helicópteros futuristas, incomprensión absoluta sobre el valor de bosques y faunas. Negación y desprecio por los diferentes inundan las escenas. Y –sin embargo- siempre algunos disidentes de ese sistema agresivo, dispuestos a cuestionarlo. Los distópicos que nadie quiere.

Pero este filme que costó 237 millones de dólares en producción y 150 millones en comercialización, pone sobre el tapete la violencia estructural que sufren los pueblos indígenas que perviven en nuestro país y, en general, en nuestro planeta. Lo que ocurre en el Perú es sólo una expresión más de lo que viene ocurriendo en el mundo entero. Hace poco menos de dos meses estuve en Barcelona, en un Curso internacional sobre conflictos y pueblos indígenas. Me tocó exponer el caso peruano: “Bagua”. A los africanos, latinoamericanos, europeos y asiáticos que allí nos dimos cita gracias a la invitación del System Staff College de las Naciones Unidas, nos cruzaba el mismo meridiano: pueblos indígenas avasallados por el sistema, por las reglas; procesos e instituciones construidos a partir de la monocultura de occidente, incapaz de ver sin otros lentes que los del crecimiento económico.

Uno de los temas interesantes en el taller fue recordar la teoría del “indio permitido”. AVATAR me recordó también esta teoría.  En términos de Silvia Rivera Cusicanqui, socióloga boliviana, muchas veces las políticas buscan un determinado tipo de indígena, aquel que acepta sumiso las propuestas del sistema. Usa la palabra indio porque enfatiza claramente el desprecio con que los Estados miran al indígena (cfr. Richards, P.). El “indio permitido” es pues aquel que está aprobado y validado por el gobierno, que no cuestiona las políticas públicas, que no demanda más, es aquel… que acepta. En ese sentido, queda prohibido el “indio insurrecto”, es decir, aquel que no está de acuerdo con el sistema, aquel que “se opone al desarrollo”, el “perro del hortelano”, el “indígena terrorista” o “vinculado con los narcos”, aquel que será condenado y sometido por la fuerza. Como afirma Patricia Richards, es aquel que dice no voy a consentir tus políticas multiculturales que no tienen sustancia. Ese es el indio que el Estado niega, gasea y mata.

Los Achuar, Matsés, Nahuas o las comunidades en Huancabamba,  todas ellas son aceptadas si están dispuestas a negociar educación intercultural bilingüe, salud intercultural, justicia y uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos o desarrollo y crecimiento económico. Si no nos dan problemas. Pero algunas reclaman autonomía para la toma de decisiones, y en respeto de esta, poder negarse a aceptar actividades extractivas en su zona. Exigen no tanto acceder a servicios básicos típicos, sino la garantía de que cualquier actividad autorizada por el Estado no ponga en riesgo la vida de sus miembros, de sus hijos, padres y esposas/as. Es innegable que la compatibilidad de las actividades extractivas con otras como la agropecuaria, es posible hoy en día. ¿Qué se requiere? Un Estado regulador, fiscalizador y garante de los derechos de sus ciudadanos. Pero decidir parece estar negado a determinados grupos. El modelo es así, aquí terminó la historia. Si no quiere quedarse dentro del modelo entonces no tiene voz, es un “opositor al desarrollo”. Me pregunto qué diferencia este sistema al del clásico 1984 de Orwell.

Solemos pensar el desarrollo en términos nuestros. Sacrificando a los otros. No me cabe duda que detrás del problema de Bagua está una crisis entre los modelos de desarrollo existentes. Y no son pocos. Pensar idílicamente en el “movimiento indígena” no ayuda. También tiene sus debilidades, liderazgos huecos, dispersión temática, deficiente capacidad de propuesta, e intereses políticos (legítimos, por cierto) que priman en las negociaciones (no tan legítimo). Las comisiones vienen trabajando para darnos la “verdad” de los hechos. ¿Quién disparó primero? ¿Quién ordenó la intervención? ¿Cuántos muertos hubo realmente? Todo eso es importante y urgente, pero no estamos discutiendo lo trascendente e indispensable: la lógica, la mirada con la cual estamos construyendo el país. Siempre he dicho que cuando se trata de la propiedad de cuatro familias citadinas, el país se levanta y los medios acusan al gobierno de afectar sus derechos. Cuando se trata de los pueblos indígenas, entonces el derecho a la propiedad se flexibiliza, se debilita a favor del “desarrollo del país”. Seguimos viendo a los pueblos indígenas como los otros, y no como “prójimo”, los vemos como aquellos “insurrectos” que impiden “nuestro desarrollo”. Se requiere un Estado intercultural. No hay duda. La pregunta es ¿cómo lo logramos?

Lima, 18 diciembre de 2009

Debatamos más las políticas públicas…

No cabe duda de que la realidad, en ocasiones, nos puede brindar, con mayor claridad, aquello que otros teorizan en sus escritos o disertaciones. He tratado numerosas veces de explicar a mis alumnos y alumnas cómo se toman las decisiones públicas, la relevancia de la deliberación en la identificación de las preferencias públicas, y de la legitimidad de la decisión pública en los organismos del Estado. En suma, cómo se hacen las políticas públicas.

maestros de la discusión...

La reciente decisión –controvertida e inoportuna- de la Comisión Revisora del Código Penal, relativa a la despenalización del aborto eugenésico y por violación, tanto como la reciente decisión –contradictoria y de impactos discriminatorios- del Tribunal Constitucional sobre la píldora del día siguiente, son ejemplos concretos sobre la necesidad de la participación de los ciudadanos y ciudadanas en su definición; y de la necesaria deliberación que debe ameritar el proceso de formulación de las políticas públicas.

Una comisión revisora es una comisión técnica, principalmente, pero no exenta de la discusión y la presión política, religiosa o económica. Por ello, precisamente, sus decisiones no pueden ser estrictamente jurídicas (el frecuente error de las comisiones que formamos en el país). Antes bien, tendrían que deliberar ampliamente, no sólo interna sino externamente, sobre los valores que circundan a la comunidad, las necesidades  de la población, en particular la más pobre, y motivar su decisión a través de argumentos sólidos que permitan conocer las razones de su decisión.

La evidente confusión generada entre despenalización del aborto y promoción del aborto, o la desinformación liderada por sectores conservadores sobre la jerarquía de derechos, como si la vida de uno fuese más importante que la de otros, nos muestra cómo una comisión revisora de normas (instrumento de política pública muy relevante), tiene un mandato más allá del voto a favor o en contra. Tienen una misión de propuesta regulatoria, pero esa misión no puede estar ausente de su labor pedagógica en la discusión pública de los temas que se someten a su revisión. En esto los medios de comunicación tienen una responsabilidad fundamental para hacer el seguimiento permanente a estos procesos y aportar en la deliberación pública sobre las materias que se votan.

Giandomenico Majone explica cómo las decisiones de los gobiernos no se toman por ser las mejores, sino muchas veces por ser las mejor argumentadas. Científicamente, se prueba una y otra vez, se ensaya y se comete errores, y la certidumbre científica se logra a través del falseo permanente y perseverante de lo que puede ser el descubrimiento científico. En cambio, en la administración estatal no podemos hacer eso. Sería costoso, podría conllevar a afectaciones serias de los derechos y libertades de las personas, y requeriría un tiempo prolongado que no puede ser esperado por las urgencias de la sociedad para resolver sus problemas. ¿Por qué, entonces, una decisión termina siendo adoptada por el que toma decisiones? Majone explica esto afirmando que se debe al factor de aceptación que la argumentación genera. Claramente, uno puede hacer pilotos, puede establecer pequeñas pruebas, aplicar técnicas de validación, revisar los diseños, pero no habrá certeza de sus impactos en la realidad hasta su implementación.  Lo que si es necesario, es el análisis de política pública, utilizando o generando la data que nos permita proyectar resultados e impactos esperados.

Comentaré la decisión del Tribunal en otro post, para no confundir las discusiones, pero puedo adelantar que allí no sólo hay un problema jurídico o técnico-médico sobre la argumentada naturaleza abortiva de la AOE, sino también un problema de los límites de la sentencia del TC en la formulación, implementación o rediseño de las políticas públicas. ¿Cuánto y cuándo puede el TC ingresar en políticas públicas?

Sugiero leer: Giandomenico Majone. Evidencia, Argumentación y Persuasión en el Proceso de Políticas Públicas. Mexico City: FCE, 1996. Lo encuentran en la librería del Fondo. La versión en inglés: Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process, New Haven, CT: Yale University Press, 1989. (Paperback edition, 1992).

CONFLICTIVIDAD EN EL PERÚ

Carlos Alza Barco

El año pasado, la PUCP organizó el evento Magna. En ella presenté la necesidad de pensar la conflictividad en el Perú como un asunto relacionado principalmente con las políticas públicas.  Estas son, en gran parte, pero no únicamente, tanto el problema como la solución. Esto exige repensar la noción de políticas públicas, como un quehacer del estado. Y encontrar los vacíos que el sistema nos presenta para prevenir conflictos sociales. Pero esas reflexiones me persiguen y las comparto con ustedes aquí para iniciar el debate. (Una versión completa de esta ponencia puede ser solicitada a mi correo).

1. El conflicto como signo de una confianza deficitaria.

En agosto del año 2008, cuando dictamos la ponencia, la Defensoría del Pueblo había registrado 177 conflictos, 126 (71%) estaban activos y 51 (29%) se encontraban en estado latente. Del total, el 50% aproximadamente (83 casos, 48%) eran socioambientales, y le seguían los asuntos de gobierno local (27 casos, 16%). En comparación con el año 2007, el número de conflictos registrados se habían duplicado y los conflictos activos se habían multiplicado por cuatro (Reporte de Conflictos No. 55 de la DP).Protesta en Ayacucho

En setiembre del presente año, el Reporte de Conflictos No. 67 de la Defensoría del Pueblo registra 288 conflictos de los cuales 231 están activos (80%) y 57 están latentes (20%). Un 46% del total son socioambientales, 16% son asuntos de gobierno local y 11% son laborales. Gran parte de los conflictos sociales se concentran en Lima, Puno, Junín, Cajamarca y Cusco.

Entre otras lecturas, el progresivo incremento de la conflictividad da cuenta de un problema de políticas públicas: temas que no aparecen en la agenda gubernamental de decisiones, dificultad para concordar en objetivos, otras veces para concordar en alternativas de solución, crisis de representación, y, por tanto, falta de legitimidad en las decisiones, así como debilidad o ausencia de mecanismos de participación, deliberación, diálogo entre los actores políticos y entre los “especialistas de la violencia” (Tilly, 2003). A esto se suma un problema para identificar y priorizar las preferencias públicas y, sin duda, un problema de gestión operativa que conduce a la ineficacia, burocratismo o corrupción.

En síntesis, hay un problema en lo-que-hace-el-gobierno (what-to-do) que expresa, a su vez, la desconexión entre Estado y ciudadanía. Y cuando hablamos de Estado no nos referimos a gobernantes y gobernados solamente, sino a la estructura institucional que soporta esa relación (institucionalidad democrática). El conflicto se presenta, entonces, como un signo de una confianza deficitaria en el Estado. Un problema de “capacidad gubernamental” (Tilly, 2003) expresado, en las percepciones de la población, en:

a. El Estado ausente, aquel que no toma decisiones, no dirime técnica ni políticamente las controversias, ni construye reglas y rutinas que lo permitan. Este es el espacio de las políticas públicas que no existen o la política pública de la no-decisión (Meny, 1992). El caso de la gestión del agua.

b.El Estado enemigo, aquel que toma mal las decisiones, pues vulnera, amenaza o no protege ni garantiza los derechos de la persona y la comunidad. Es el Estado que en sus políticas públicas se aparta de los límites de la decisión pública, expresados en el marco constitucional y en las obligaciones y compromisos internacionales. El caso Majaz.

c. El Estado inconexo, aquel que no toma bien las decisiones, no identifica bien las preferencias públicas (Moore), aquel que resuelve aquello que no es relevante, o que resuelve aquellas cosas relevantes para algunos en perjuicio de otros, o aquel que no sigue los procedimientos, reglas ni rutinas que establece el propio sistema. El caso del Decreto Legislativo 1015.

2. Algunas pistas para el debate
2.1. Las políticas públicas como proceso de decisión complejo.
Partamos de la idea de que las políticas públicas no son leyes, ni planes, ni directivas, ni actas de acuerdos. Estos son sólo instrumentos en los que se expresan políticas públicas, decisiones destinadas a generar resultados valiosos para el ciudadano y la comunidad. Las políticas públicas aparecen como procesos decisionales complejos (Lindblom), una red compleja de fuerzas que conduce a la autoridad a la toma de decisiones (Subirats). Esta visión quiebra la vieja discusión de qué es primero, la política o las políticas públicas (Wildavsky). También quiebra la irreal disociación entre decisiones técnicas y políticas. Enfatiza más bien los procesos y argumentaciones que conducen a que dicha decisión sea tomada (Majone). El BID lo ha expresado así en su Informe del BID sobre la política de las políticas públicas (Stein y Tomasi).
2.2. Necesidad de enfatizar en los arreglos institucionales para los procesos de decisión (Instituciones políticas).
Por omisión, agresión o impericia, las políticas públicas son naturalmente tanto parte de la solución como del problema. En un Estado democrático de derecho, los conflictos se resuelven a través de los canales institucionalizados. El conflicto podría ser la manifestación e impulso de la decisión pública y no tendría por qué llegar a ser violento. Las políticas públicas serían también así, un instrumento de prevención de los conflictos, un instrumento para lograr la paz social. No se trata solamente de un problema de contenidos, sino de las formas y estructuras institucionales sobre los que se toman decisiones sobre dichos contenidos, y cómo se definen estos últimos. Es necesario revisar, por tanto, los sistemas de representación, la descentralización, los mecanismos de coordinación y colaboración, la participación ciudadana, así como los remedios a través del check and balances y la tutela jurisdiccional.

2.3.Generación de capacidades para la decisión pública: una mirada a las prácticas de gestión y la construcción de criterios para la decisión pública (enfoque de derechos y la Constitución como límite).
No se trata de un enfoque estructuralista para el análisis. De eso también ya tuvimos bastante. Más bien se trata de la necesidad de aplicar un enfoque gerencial y estratégico al análisis de las políticas públicas que complemente el análisis de las estructuras. Esto permitiría identificar, comprender y analizar las “prácticas” que conducen a la decisión pública, tanto como generar herramientas para planificar, programar y contar con una visión estratégica en las políticas públicas; así como diseñar e implementar mejor la participación y deliberación pública, tanto como la coordinación y colaboración interorgánica. En este proceso, por tanto, es menester definir principios básicos que guíen la decisión, vale decir, los derechos y libertades contenidos en la Constitución y los instrumentos internacionales. Se trata de un enfoque de derechos, instrumento metodológico para la decisión pública y criterio ético, pues pone a la gente primero como se ha insistido recientemente. En síntesis, se trata de repolitizar el debate y sacarlo de la mera exposición técnica reducida al análisis costo-beneficio o a la eficiencia en el uso de los recursos.