Posts etiquetados ‘políticas públicas’

Carlos Alza

Director de la Escuela de Gobierno

 

Presido el Equipo Revisor para la Transferencia del Ministerio de Cultura y varios de mis alumnos y alumnas me preguntan qué significa realmente una transferencia de gobierno. Comparto algunas primeras ideas aquí.

 

Cuando hay un cambio de gobierno es preciso garantizar la continuidad del servicio público a favor de los y las ciudadanas; facilitar las condiciones para la gobernabilidad con información cierta; identificar claramente los retos pendientes; todo esto en un marco de transparencia en la gestión pública. No es, por tanto, una “entrega de cargo” (esto se hace de un funcionario que sale a otro que entra). No es tampoco una “evaluación de la gestión” (eso lo hace políticamente el Congreso, la Contraloría, el MEF cuando ve el Presupuesto, la cooperación si aportó dinero, o el ciudadano cuando hace vigilancia social). Una transferencia de gobierno es un acto político y técnico, recibe, verifica, entrega; y en ese proceso, identifica los puntos críticos de lo que se avanzó, lo que está pendiente, lo que es urgente, lo que es importante. Una transferencia tampoco es un reparto de cargos, ni un compromiso a tener un cargo a futuro. Es verdad, sin embargo, que al menos cinco de los integrantes de la transferencia de Ollanta fueron luego ministros de su primer gabinete: Burneo, Giesecke, Herrera Descalzi, Paredes y Lerner. Esto es exclusiva decisión del Presidente con su Primer Ministro, por supuesto. Y siempre que el propuesto acepte.

 

transferenciaEn el Perú, la transferencia era un proceso más o menos artesanal, sin regulación, sin lineamientos, basado en el buen criterio y voluntad de los que se iban y de los que entraban. Esta vez, la Contraloría General de la República ha preparado la Directiva No. 003-2016-CG/GPROD “Lineamientos preventivos para la transferencia de gestión de las entidades del Gobierno Nacional”. Resolución de Contraloría No. 088-2016-CG. Esta norma, publicada el 18 de marzo del 2016, busca:

 

“establecer las disposiciones preventivas para el correcto, eficiente y oportuno desarrollo del proceso de transferencia de gestión de las entidades del Gobierno Nacional (…) a efecto de asegurar la continuidad de la prestación del servicio público, promoviendo una cultura de probidad, honestidad y transparencia de la gestión pública, en beneficio de la ciudadanía.” (punto 1. Finalidad).

 

La PCM dictó el Decreto Supremo NO. 022-2016-PCM que aprueba los lineamientos que regulan la transferencia de gobierno por parte de los ministerios y entidades públicas del Poder Ejecutivo, por el periodo 2011-2016 y su modificatoria. Y FONAFE aprobó una resolución de Dirección Ejecutiva NO. 026-2016/DE-FONAFE y su modificatoria. Con estas normas, el gobierno nombra un Grupo de Trabajo del Sector (en cada Ministerio y en la PCM). El gobierno entrante, por su parte, convoca expertos de su partido e invitados para que formen el Equipo Revisor también por cada sector. Tanto las comisiones como los equipos revisores tienen presidentes que se reúnen junto a sus equipos y realizan la transferencia. Ambos forman la Comisión de Transferencia del Sector.

 

En el 2011, a solicitud de Marisol Espinoza, Vicepresidenta de la República electa por el gobierno entrante de Ollanta Humala, participé en la transferencia. Me pidieron que conforme y lidere un grupo de expertos que recibieran los documentos, herramientas, avances y pendientes de la Oficina de Conflictos Sociales de la PCM. Lo hicimos, pero también, y a pedido del entonces gobierno entrante nacionalista, que elabore un diagnóstico y propuesta de política para este tema dado mi expertise en el tema. Lo hicimos juntos, con un estupendo grupo de expertos de sociedad civil, academia y empresas. Poco tiempo después vimos plasmadas varias propuestas que –modestia aparte- mejoraron varios aspectos de la gestión de conflictos. Queda absolutamente claro que hay aún muchísimo por hacer. (Ricardo Uceda hizo una nota sobre el tema que puede verse aquí link)

 

En este año 2016, el gobierno entrante de PPK me invitó a Presidir la Comisión de Transferencia del MINCUL, que técnicamente significa Presidir el Equipo Revisor por parte del gobierno entrante, tarea que se cumplirá plenamente hasta el 26 de julio en que entregaremos el acta. Reuniones generales, presentaciones específicas por unidad orgánica, revisión de documentos, llenado de ficha, entrevistas y discusiones se realizan en todo este proceso. Insisto, aunque la norma le llama “transferencia de gestión”, en realidad es un proceso técnico pero muy político en el que cada Presidente de Equipo Revisor es representante del nuevo gobierno ante cada Ministro o Ministra. Se identifican avances y retos pendientes. Un trabajo arduo, analítico y de diálogo entre expertos.

transferencia 3

Ahora, no todo es color de rosa. En algunos sectores a veces hay más dificultad de encontrar claridad y transparencia. En otros no faltan los interesados y aquellos que nadie ha llamado pero que aparecen y hasta se hacen pasar por “miembros de la comisión”. Hay que estar atentos todo el tiempo. Hay quienes –lo he visto en otras ocasiones- entran por  puro lobby- para asegurarse de capturar el Estado, o de poner a su gente o hacer las propuestas que favorezcan a su sector (hablo no solo de empresas, también de ongs y académicos). Hay de todo como siempre.
Pero tampoco es para deprimirse, cuando uno tiene claras las cosas pone orden. Es la función del Presidente.Y también es verdad que ocurre –como hasta ahora en el MINCUL- que los funcionarios y servidores están con enorme disposición a colaborar y darte toda la información relevante que solicitas, a dialogar, y encontrar los key factors para construir agenda y voluntad política para los cinco años que vienen. En ese sentido, es política la transferencia también, pero de ninguna manera fiscalizadora ni busca encontrar responsables. Debo decir que para ello, la Oficina de Control Interno (que forma parte del Sistema Nacional de Control cuyo rector es Contraloría General de la República) participa haciendo “acción simultánea”, una especie de veeduría que alerta sobre cualquier situación de riesgo.

 

Por cierto, y muy importante, el Equipo Revisor es un grupo que trabaja ad-honorem durante ese mes, es un aporte al país, a la gobernabilidad democrática y a la transparencia. Lo digo enfáticamente porque tanto los que ahora me acompañan en Cultura, como los que me acompañaron en la transferencia de conflictos en el gobierno anterior y el suscrito, entramos con la vocación de hacer algo bueno por el Perú. Quienes me acompañan hoy son expertos en patrimonio, industrias culturales, arte, interculturalidad, gestión y políticas públicas. Todos con enorme voluntad por apoyar y sumar desinteresadamente. Cuando veo eso, me anima más nuestro país, porque siento que de verdad ese cambio cultural que el Perú necesita está en proceso, se va haciendo realidad. Sigamos!

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¿Y los planes de gobierno?

 

Carlos Alza

Director de la Escuela de Gobierno PUCP

 

Cada elección genera expectativas. ¿Cuáles son las propuestas? ¿Qué nos trae este candidato cuando sea el nuevo gobierno? Nos enteramos más por los discursos mediáticos que por las propuestas del “plan de gobierno”. Este es un conjunto de propuestas adecuadamente ordenas y delimitadas que nos presenta el partido, movimiento y sus correspondientes candidatos. No se trata de un documento personal, sino de la apuesta de gobierno y desarrollo que nos hace el líder y su equipo, su partido.

 

imagen-planes-de-gobiernoSin embargo, los planes de gobierno son más que un conjunto de propuestas; estos deben contener la
visión, los principios, las estrategias y los instrumentos adecuados para lograr los objetivos y resultados propuestos. En otras palabras, es una guía de gobierno del candidato. Por ello es indispensable que quede muy clara la ideología o pensamiento que guía el desarrollo para el país: ¿keynesiano? ¿desarrollista? ¿neoliberal? ¿centrado en el crecimiento, más en la infraestructura? Quizá más centrado en los derechos? ¿Todo a la vez de una manera armónica como lo plantea el desarrollo humano?  Esto es vital para resolver los dilemas, los trade-off de la política pública y la gestión gubernamental. Esto implica tener clara una visión de país, es decir, lo que desea lograr el candidato cuando esté en el gobierno, qué tipo de desarrollo vamos a tener, para lograr ese particular tipo de país que queremos lograr. ¿País extractivo? ¿país industrializado? ¿un país turístico? ¿convertirnos a un país centro de comercio internacional? Es fundamental para saber hacia qué tipo de país nos orientamos y, por tanto, articularlo con el Plan Estratégico Nacional.

 

Por supuesto esto suena bien como ideal pero debe aterrizar en las propuestas concretas. Esto es lo que denominamos normalmente la parte programática. Lo que haremos en educación, salud, seguridad, cultura, entre otros muchos temas. ¿Qué problemas priorizará el gobierno y cómo los resolverá?

 

Finalmente, están las formas. Gobernar implica gobernanza y gobernabilidad. Lo primero tiene que ver con la forma cómo vinculamos a los actores y las instituciones. ¿Seremos más participativos o representativos? ¿Tendremos relacionamiento con la sociedad civil? ¿Promoveremos la consulta? Y la gobernabilidad tiene que ver con esas condiciones y capacidades para lograr resolver los problemas ciudadanos. ¿Apoyaré las reformas electorales? ¿Promoveré un cambio constitucional? ¿Reordenaré la descentralización? ¿Cómo manejaré las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso o los otros poderes del Estado? ¿Mantendré la reforma del servicio civil? ¿Crearé organismos o los reduciré?

 

Debemos poner más atención a los Planes de Gobierno, que deberían hacer las veces de un contrato político entre el nuevo gobernante y los ciudadanos y ciudadanas que le dimos los votos. Mejorar las reglas para su registro y su monitoreo es indispensable, pero también fortalecer la vigilancia social, el seguimiento por parte de los ciudadanos para saber si lo propuesto se condice con lo que se hace. Si no es así, tendremos que exigir junto a la oposición que se haga, o deberemos tener claro que no se hizo y castigar en la próxima elección no votando por ellos.

LA DESCONFIANZA COMO INSTITUCIÓN

 

Carlos Alza Barco

Director de la Escuela de Gobierno PUCP

 

Un país con conflictos internos no es extraño. Los conflictos existen y existirán siempre. Aceptamos hoy que son inherentes a la naturaleza humana y a la convivencia. Sin embargo, saber resolverlos, gestionarlos adecuadamente, transformarlos en oportunidad o simplemente convivir con ellos sin que escalen a la violencia está en el centro mismo de la acción de los gobernantes. Esperamos que el Estado resuelva dilemas, paradojas que nos presenta el espacio de las políticas, garantizándole a cada uno sus derechos y libertades y estar en el mejor lugar en la comunidad donde nos ha tocado vivir. Porque así es la vida, y así es la realidad, compleja, cada quien tiene sus intereses, sus visiones del problema y de las soluciones. Con egoísmos, egolatrías, idolatrías y dogmas. Así es nuestro país, y así es cualquier comunidad con sus propias particularidades. No nos demos de latigazos tampoco.

Hay algo más grave en todo esto y lo repito con frecuencia desde mis años en la Defensoría del Pueblo, cuando escribíamos ese Informe solicitado de manera extraordinaria por el Congreso de la República sobre Industrias Extractivas y Conflictos Sociales (2007). La desconfianza se ha institucionalizado. Pero no es gratuita. Si nuestro gobernante –pensando que es una magna estrategia- cede su poder de resolver el conflicto a lo que una empresa privada quiera o pueda hacer –casi nada- por sesenta días, los ciudadanos estamos perdidos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si nuestro gobernante –pensando en ganarse la paz y los votos para la próxima elección- cede su poder de resolver el conflicto y simplemente acepta paralizar toda actividad extractiva, los empresarios nos quedamos solos. No confío en ese Estado. Ya no es mío. Si no es posible sentarse en una mesa de diálogo porque nunca sabes si lo que se dice será cumplido alguna vez, todas las partes hemos fracasado. No confío en nada ni nadie. Podemos sumarle a todo esto gobernantes que no cumplen sus promesas, corrupción, falta de servicios públicos por ineficacia, clientelismo, y un largo etcétera. En el fondo, si el movadef, los violentistas, o cualquier otro movimientista agitador tiene éxito en la zona, es porque encuentra suficiente descontento para ello. Este argumento ya lo escuchamos antes frente al terrorismo, pero parece que no aprendimos nada.

El gobierno parece no darse cuenta de su papel fundamental en la restitución de esa confianza que está absolutamente quebrada, hecho que venimos repitiendo año tras año sin ser escuchados, lamentablemente. He dicho muchas veces que hay asuntos estructurales que requieren ser cambiados, o no habrá forma de recuperar la confianza en un Estado que crece, pero que no crece para todos, y –en algunos casos- para algunos es absolutamente ausente. Cuando estos cambios tienen tanta resistencia en el Estado uno solo puede pensar dos cosas: o hay un dogmatismo ciego o se trata de un Estado capturado, privatizado como diría Sinesio López, corrupto al fin de cuentas. Veamos:

Primero.- Los Estudios de Impacto Ambiental que son una pieza angular de la técnica que se necesita para la toma de decisiones, no puede seguir siendo resultado de quien a la vez promueve la inversión. No pues, así no se juega. Hoy tenemos que pedirle a UNOPS que haga EIAS porque aquí nadie cree que el que atrae y me pone a la minera, le va a poner piedritas en el zapato para que no siga funcionando. Esquizofrenia le causamos al Ministro cuando su Dirección de Minería o de Hidrocarburos le dice que promueva la inversión, y su Dirección de Asuntos Ambientales mineros o hidrocarburíferos le pide que no la deje operar porque “el ambiente está en riesgo”. Como el riesgo es a futuro, difícil de medir, etc., no hay mucho incentivo a ir por ese lado. Entonces, a promover la inversión se ha dicho. Es imprescindible que esa institucionalidad ambiental se fortalezca, que tenga peso político, que haga su trabajo y le diga a la minería, MINERÍA SI, PETRÓLEO SI, pero ASÍ NO. Esa fue la intención cuando propusimos la autoridad ambiental independiente de los sectores productivos, reforma que García hizo a medias y que hoy nos muestra un MINAM más proindustria que proambiente. (Ver video aquí) (Y aquí otro video sobre Bagua)

Segundo, siempre he dicho que los conflictos tienen detrás un problema serio de Política Pública, de prioridad y estrategia de intervención del Estado. Si como Estado hice mi cuadrícula, marqué los lotes o zonas de concesión para aprovechamiento extractivo, lo mínimo que debo hacer es plantearme de antemano una estrategia clara de protección ambiental y de intervención directa en la zona con programas sociales, políticas distributivas de salud y educación, formación profesional y universitaria, inversión en ciencia y tecnología, infraestructura, carreteras, la articulación y fortalecimiento de las estrategias productivas de la zona que permitan ver que lo que viene después (la industria), será finalmente un aporte sustantivo a la mejora de un ESTADO QUE DECIDE, QUE HACE, QUE CREA VALOR (término tan manoseadito por el Presidente). Si veo que mis abuelos, mis padres, yo mismo y mis hijos y nietos nunca mejorarán sus vidas, porque no hay lo que Toledo pintó como el chorreo, no me quedan muchas ganas de darle licencia a nadie. Mejor solo que mal acompañado, dice el refrán popular.

Tercero, y no menos crítico, dirán entonces que mucho de eso se espera sea realizado por los Gobiernos Regionales o Locales que reciben el dinero proveniente del aprovechamiento de nuestros recursos. Entonces creo un proyecto especial que me permita capacitar, agilizar, fortalecer la acción concertada del desarrollo local, desde el MEF, los Ministerios y el gobierno nacional. No hay forma de que los gobiernos subnacionales mejoren sus capacidades sin una acción intensiva desde el gobierno central. NO por lo menos como lo tenemos ahora. La Secretaría de Gestión y la de Descentralización, en alianza con el MEF, ya deberían tener programas de asistencia técnica permanente para gobiernos regionales y hacerlos funcionar prioritariamente allí donde hay minería e hidrocarburos.

Cuarto. Este olvido en las políticas públicas y en la capacidad de los gobiernos subnacionales no es gratuito. Expresa, en el fondo y en la cubierta evidente de las acciones, un desprecio permanente por el ciudadano andino y amazónico. No hay que ser hipócritas en esto. Cuando desde Lima las autoridades, periodistas y líderes de opinión se rasgan las vestiduras diciendo que alguien tiene que sacrificarse, que no se juega con la inversión, es porque en el fondo nos importa solo nuestra comodidad. Mientras la minería dé para que haya más crecimiento y mi tarjeta de crédito funcione, que los demás sigan viviendo en la miseria. AH!! Pero pobre que decidan levantarse. Allí entonces nos decidimos a condenarlos por egoístas, “cómo se atreven a meterse con el futuro de mis hijos”. Pues hay que decir que los hijos e hijas de muchos hombres y mujeres de esas zonas terminan convirtiéndose en la mano de obra barata que nunca dejará de ser pobre; en el niño que come pescado con minerales producto de la falta de la reinyección de aguas o las relaveras que se van directo al río donde pescan sus padres. Y si OEFA se decide a vigilar y castigar, pues entonces me niego a darle mi aporte por regulación. Porque finalmente, mi inversión está primero. Si pues, así es nuestro sector privado, más comerciante que empresario, más cortoplacista cachinero que empresario moderno que piensa y se proyecta. Y yo, ciudadano limeño mazamorrero, me animo por mantener el crecimiento económico y celebrar las cifras positivas de una economía que me permite consumir todos los meses en los grandes almacenes. Ese es el Perú que ha discriminado durante siglos y lo sigue haciendo ahora. Hay que ver la realidad con un poco más de solidaridad, nuestra zona de confort lo hace todo más fácil. Pone a unos como violentistas y a otros como los ineptos. Pero detrás está claramente la podredumbre de un país que nos lacera con su discriminación, exclusión y el desprecio por los otros peruanos.

Quinto. Nadie cumple lo que promete. Y nos hemos acostumbrado como país a no sancionar, ni con el voto, ni socialmente, ni políticamente. Ya no hablo de lo jurisdiccional porque simplemente es anodino. La mentira nos cuesta, nos cuesta la confianza de nuestros conciudadanos. La mentira institucionaliza la desconfianza, nos hace menos libres y menos felices. Un candidato que ofrece, se compromete, y luego simplemente tira por la borda todo aquello que fue parte de la “confianza” depositada. Responsiveness dicen los modelos de accountability anglosajón. Dar y cumplir aquello para lo que me han puesto en mi cargo, responder a las expectativas ciudadanas. Si pues, ser coherente y firme en sus convicciones no es fácil, más bien, es muy difícil. Pero de esos hombres y mujeres necesitamos mucho más.

Finalmente, estrategia comunicativa y de cumplimiento de la ley. Comunicar, relacionarse, tener presencia, saber escuchar. Lo vi en mi paso por el Estado, a veces uno resuelve el conflicto con tan solo tener disposición y saber escuchar, y allí todo comienza. Tomar decisiones, en serio, implica tener una policía con un relacionamiento comunitario sólido, y que no termine vendiendo sus días de franco a quien luego será visto como enemigo, la empresa. Esto es tan básico como “saber hacer política en la zona”.

El Presidente se perdió la oportunidad de guardar silencio. Sin nada bueno que decir, hubiera bastado callar. Debió salir, en mi opinión, a detener la actividad de la empresa, restaurar con eso las tratativas de diálogo y exigir el cese a toda violencia en la zona. Si con eso no bastaba, la represión con toda la fuerza de la ley era inevitable, pero imprescindible. Porque dadas las condiciones, no hay otra forma de retomar el orden. Ahora todo se pone peor que antes, un error estratégico gravísimo coloca al sur andino en su contra. Ojalá no se cumplan viejas profecías en las que se anunciaban estos momentos críticos de ingobernabilidad que hagan justificar a algún gobernante trasnochado la irregular permanencia en el poder. Que no surjan pretextos para devolver al país la Constitución de 1979, y patear el tablero de la no reelección inmediata. La institucionalidad democrática ha de respetarse y de protegerse por encima de estos conflictos. Cuidado! Comunidad política, que no nos coja el río durmiendo el sueño de los imposibles.

Si la desconfianza se ha institucionalizado en el país, un buen gobernante será el que logre arrancarla de raíz. No dándole lo que le guste a la gente, sino teniendo el liderazgo firme de quien conduce a un mejor destino a su nación, en condiciones donde todos y todas tengamos más derechos, más libertades, y logremos ser mejores. Esta violencia no se justifica, pero se explica en esta histórica acción estatal de ser ausente, enemigo o inconexo de lo que el ciudadano realmente quiere, necesita, aspira y demanda de su propia autoridad. Confianza, una palabra clave para un gobierno que la olvidó, y clave para un país que la debe recuperar en el más breve plazo.

 

 

 

Aprender de la Experiencia (2)

 

[Este post es el primero de una serie producida para el blog Politics & Ideas. La serie de posts se centra en cómo el desarrollo de contenidos para enseñar políticas públicas es a la vez, en sí mismo, un reto en la construcción de capacidades. La versión original en inglés la puede encontrar aquí.]

Carlos Alza Barco[1]

Diferenciar un hecho de un problema, una estrategia de un mecanismo, una función de una competencia, una fase de diseño de una de implementación. Saber analizar o formular políticas públicas, establecer mecanismos de gestión, tomar decisiones y resolver los dilemas de la decisión. Aprender a usar la evidencia o a construirla para formular mejores políticas públicas. Negociar, armar coaliciones, lograr incidir. Estudiar el arte del Estado consiste, entre otras cosas, en todo lo anterior.

 

aprender de la experiencia caratula solaFormar profesionales para la administración pública es –en mi opinión y experiencia- una excelente forma de aportar a la creación de capacidades institucionales en el gobierno. Esto, por supuesto, no es fácil. La educación universitaria tiene sus paradojas. Para enseñar bien la teoría, necesitas tiempo, un tiempo que te aleja de la práctica misma. Si enseñas lo práctico, te puede ganar la tecnocracia, perdida y aislada de lo político, vaga y sin horizontes claros. Si eres alumno de pregrado, tienes vocación y permanente entrenamiento en el razonamiento teórico, pero no tienes experiencia ni acceso fácil a la burocracia. Esto, en ocasiones, los conduce a una limitada comprensión de la burocratización de lo político. Si eres un burócrata que estudia un posgrado, tienes el acceso y la información de las acciones de gobierno, la experiencia de la gestión, pero no tienes tiempo y el trabajo te deja sin fuerzas –y a veces sin ganas– para convertirlo en teoría útil para comprender dicha complejidad. Esta situación parece llevar al profesor a la imposibilidad de una enseñanza profunda de los procesos de política. Esto, por supuesto, no es cierto.

 

En un post anterior hablamos de los teaching cases y de los research cases, como dos formas distintas de hacer casos, en tanto responden a objetivos diferentes. Nosotros optamos por hacerlas coincidir. Los denominados teaching cases han tenido una gran difusión en el mundo académico como tecnología educativa que permita comprender y discutir procesos de política, de toma de decisiones o procedimientos y estrategias que ocurren en la administración pública o privada. Suelen ser elaborados por especialistas, docentes e investigadores. Cada teaching case tiene una propia estrategia metodológica para su construcción, así como herramientas para el docente, de modo que pueda darle el mejor uso en el aula.

 

Por otro lado, los denominados research cases han servido a investigadores para reconstruir procesos de política a través de narraciones que muestran extractos de la realidad analizados con marcos teóricos útiles para comprender dichos procesos. Los research cases se usan hoy en tesis de posgrado, investigaciones y publicaciones académicas. Cada uno de ellos nos muestra dificultades y limitaciones en las reformas de gestión, estrategias en la toma de decisiones, en suma, la política de las políticas públicas.

 

El libro que acabamos de publicar “Aprender de la Experiencia. Ocho estudios de caso para estudiar políticas públicas y gestión pública” (2014) surge precisamente de la conjunción de ambos tipos de casos. Elaboramos teaching cases a partir de la elaboración de research cases, en la comprensión y convicción de que el involucramiento en la producción de estos brinda oportunidades a los alumnos y alumnas para hacer ambas cosas a la vez: producir conocimiento científico sobre los procesos de política, reconstruyendo y analizando los hechos con estrategias historiográficas guiados por la teoría, y aprender en el proceso de investigación. No se trata, entonces, simplemente de recrear o convertir en ficción situaciones reales, sino de hacer de la realidad una fuente de aprendizaje para comprender y aprender a hacer (decidir), reconociendo tanto las buenas como las malas prácticas de los actores políticos y burocráticos.

 

Además de la utilidad de estos casos para la academia, tienen efecto en las capacidades institucionales del propio Estado, generando evidencia que sirve para comprender los procesos más allá de los resultados. Estos últimos nos permiten visibilizar la eficacia, pero los primeros nos permiten identificar las formas de hacer y decidir, lo que a su vez facilita la transferencia de políticas y el inter aprendizaje en la administración del Estado para brindar mejores servicios a ciudadanos y ciudadanas.

 

 

[1] Docente y coordinador en políticas públicas y gestión pública de la Escuela de Gobierno PUCP. Doctor (c) en Ciencia Política y Gobierno y Magister en Regulación (LSE, UK). Ha realizado estudios de derecho en la PUCP, en Harvard y Sevilla. Fue Defensor del Pueblo Adjunto para Servicios Públicos y Medio Ambiente y es consultor nacional e internacional en políticas públicas, gestión pública y gobierno.

 

Bibliografía

 

  • Alza Barco, Carlos (Comp.) (2014). Aprender de la experiencia. Ocho estudios de caso para enseñar políticas públicas y gestión pública. Lima: Escuela de Gobierno PUCP.
  • Barzelay, Michael y J.C. Cortazar (2004). Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social. Washington DC.: INDES BID.
  • Byrne, David and Charles Ragin. (2009). The SAGE handbook of Case-based Methods. London: SAGE.
  • Hood, Christopher. The Art of the State. Culture, Rethoric, and Public Management. Oxford University Press.
  • Miller, Delbert y Neil Salkind. (2002). Handbook of Research Design & Social Measurement. 6th Oaks: SAGE.
  • Pettigrew, Andrew M. (1997) What is Processual Analysis? En: Scandinavian Journal of Management, Vol. 13, No 4, pp. 337 – 348.
  • Stake, Robert E. (1995). The Art of Case Study Research. Thousand Oaks: SAGE.
  • Yin, Robert K. (1994) Case Study Research. Design and Methods. Second Editions. Thousand Oaks: SAGE.

 

Aprender de la Experiencia (1)

 

[Este post es el primero de una serie producida para el blog Politics & Ideas. La serie de posts se centra en cómo el desarrollo de contenidos para enseñar políticas públicas es a la vez, en sí mismo, un reto en la construcción de capacidades. La versión original la puede encontrar aquí.]

Carlos Alza Barco[1]

 

Desde que Lasswell (1951) desarrolló la noción de análisis de políticas y los paradigmas burocráticos descritos por Weber fueron cuestionados por los de la Nueva Gestión Pública, la Ciencia Política y de la administración pública han buscado modelos de comprensión de algo que –en realidad, no podemos ver ni tocar: las políticas públicas.

 

teachingHugh Heclo (1972) decía que las políticas públicas no son un fenómeno autodefinido; es decir, no son materiales, palpables, no se pueden tocar, abrazar o sentir físicamente como a las cosas materiales. Las políticas públicas, decía Heclo, son categorías analíticas y, por tanto, ideales, producto de la construcción analítica, reflexiva, del analista, del investigador o del formulador de políticas. Entonces, ¿dónde están las políticas públicas? ¿Dónde se hacen reales? ¿Cómo se hacen reales? ¿Cómo se materializa un concepto o –mejor aún- como conceptualizamos una realidad que no palpamos? ¿Qué es –finalmente- lo que hacen los gobiernos?

 

Estas preguntas han guiado mis reflexiones en torno a las políticas públicas en toda mi experiencia académica y profesional. En casi diez años como servidor público, pude ver y participar de esa realidad compleja que es la administración y el gobierno, y en la que la pregunta ¿dónde está la política pública? sigue vigente. Desde la academia, y siguiendo a diversos autores como Lindblom (1991), Hood (1998), y Stein & Tomassi (2006), diría que las políticas son el centro del quehacer del Estado y están emergiendo en el continuo proceso político de decisiones que conforman al leviatán. Es el analista, como diría Heclo, el que reconstruye, redibuja y –cuando formula las políticas- las dibuja también, para comprenderlas o intervenir sobre ellas.

 

Si esto es así, la gran pregunta es cómo enseñar políticas públicas sin una unidad de observación física. Me topé entonces con la metodología de estudios de casos, tecnología educativa que puede convertirse en una excelente herramienta para el análisis de las políticas públicas. Un estudio de caso tiene la enorme ventaja de reconstruir los procesos de decisión y de ordenar una complejidad con los lentes del analista, del académico, pero también con la lógica del tomador de decisión. De modo que un estudio de caso reconstruye, explica y ayuda a comprender fenómenos complejos, y la elaboración misma de un caso genera conocimiento sobre una realidad a la que –si no estamos dentro- tendríamos poco acceso o solo conocemos por la formalidad de sus instrumentos públicos.

 

Convencido de ello, convoqué en el año 2012 a un grupo de estudiantes de pre y posgrado de la Pontificia Universidad Católica del Perú para elaborar ocho estudios de caso sobre experiencias de política pública en el gobierno peruano, que nos permitirían reconstruir procesos de política y facilitar el aprendizaje colaborativo basado en problemas (2004).

 

Tres casos[2] muestran procesos y estrategias de establecimiento de agenda gubernamental, y uso de evidencia para la toma de decisiones. Otros tres casos[3] están orientados a mostrar procesos vinculados al diseño y la implementación de políticas o programas públicos, en un marco de liderazgo gerencial y uso de evidencia. Uno de ellos[4] está centrado en el diseño de políticas. Y el último[5] está pensado en las diversas estrategias y dilemas a los que se enfrentan los actores públicos cuando atienden conflictos sociales violentos.

 

Esta vez no serían casos recreados, novelados o convertidos en ficción como suelen ser los denominados teaching cases. Serían casos reales cuyo proceso mismo de elaboración sería valioso para la generación de capacidades y aprendizajes sobre las políticas y la gestión públicas en alumnos y profesores investigadores, además de generar evidencia sobre los procesos reales de política pública. A esos les llaman research cases (Stake; 1995). Veremos en un siguiente post cuál es la diferencia entre estos.

 

 

[1] Docente y coordinador en políticas públicas y gestión pública de la Escuela de Gobierno PUCP. Doctor (c) en Ciencia Política y Gobierno y Magister en Regulación (LSE, UK). Ha realizado estudios de derecho en la PUCP, en Harvard y Sevilla. Fue Defensor del Pueblo Adjunto para Servicios Públicos y Medio Ambiente y es consultor nacional e internacional en políticas públicas, gestión pública y gobierno.

[2] Ni una muerte más. El caso de la política pública sobre el feminicidio en el Perú; La Ley Asustada. El caso de la aprobación de la Ley de Cine en el Perú (2009-2012); y Ambiente de presión. El caso de la creación del Ministerio del Ambiente en el Perú (2007).

[3] Reconvirtiendo el Programa. El caso del Programa de reconversión laboral REVALORA Perú (2009-2011); Oportunidad para Servir. El caso de la creación del Cuerpo de Gerentes Públicos en el Perú; Un solo lugar, menos tiempo. El caso del Centro de Mejor Atención al Ciudadano (MAC).

[4] Centrándose en los resultados. El caso del Programa Presupuestal Estratégico de Incremento de la Productividad de las MYPE.

[5] Crónica de un conflicto anunciado. El caso del conflicto social en Bagua (5 y 6 de junio de 2009).

A propósito de la Unión Civil y sus argumentos

Carlos Alza Barco

DISEX – Observatorio de Políticas de Diversidad Sexual

Coordinador del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública PUCP

 

Las políticas públicas como argumento

Union civil ya“Como lo saben muy bien los políticos –y como los científicos sociales olvidan con demasiada frecuencia- la política está hecha de palabras.” Así empieza Giandomenico Majone su libro “Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas” (1989), revalorando la retórica, en su sentido más originario y filosófico, en el análisis de lo que hacen los gobiernos. En efecto, las políticas públicas, como decía Hugh Héclo (1972), no constituyen fenómenos autodefinidos, asibles, materiales, sino categorías analíticas creadas por el analista. Estas justifican o racionalizan la autoridad del soberano, del Estado, dándole certidumbre al sistema político. Las políticas públicas se hacen visibles en las decisiones, y a la vez son la expresión del Estado moderno, del imperio de la razón, sobre la mera creencia, el dogma de la fe, o el gobierno de la voluntad absoluta del rey, a través de la argumentación válida, de argumentación lógica.

 

El debate de la unión civil es, en este sentido, una oportunidad única. En primer lugar, es una oportunidad para la deliberación democrática, para el dialogo abierto y plural. Hemos de felicitarnos de poder debatir, deliberar, publicitar nuestras ideas[1] y contrastarlas para poder tomar una decisión como Estado. No es poca cosa. El Observatorio de Políticas Públicas para la Diversidad Sexual – DISEX contiene un resumen –elaborado por el Grupo de Investigación en Políticas Públicas de la PUCP– de las posiciones de ambas partes. Los invito a leerlo y la conclusión será clara: la Unión Civil va!

 

Los argumentos de un lado (el que apoya la unión civil) se basan en la evidencia de la exclusión social generada por un mundo heteronormativo[2] –yo prefiero llamarle heterocéntrico- y deja claro que facilitar la libertad de unos no afecta la libertad de otros. Los argumentos del otro lado (el que se opone) son religiosos, basados en el dogma de la fe, de una lectura de las normas constitucionales y legales a la luz de un derecho que no es el de nuestro sistema jurídico, sino del derecho canónico, que desde 1897, cuando se legalizó el matrimonio secular, ha dejado de ser el que rige las relaciones de las parejas. Argumentos en contra cuyas consecuencias en sí son limitantes de la libertad de los otros, una libertad que, sin embargo, no afectaría ni la fe, ni la religión, ni la libertad de ningún otro ser humano. No requiere mayor explicación. Llegado a este punto, entre ambos argumentos solo uno aparece como compatible con el Estado laico que queremos y necesitamos construir, y con las instituciones seculares que faciliten la vida en común sin discriminación ni exclusión de ningún tipo.

 

La deliberación, en este caso, nos muestra una realidad, una alternativa para resolver sus efectos negativos, y dar paso a un Estado nuevo, que se funde en los derechos de las personas y en el respeto pleno por quienes sean diferentes, por quienes piensen diferente, e igualmente válido para quienes quieran seguir viviendo en sus referentes binarios de varón y mujer, rigiendo sus vidas con los preceptos de la iglesia. Es su derecho y la aprobación de la Unión Civil no lo pone en juego de ninguna manera. La Unión Civil incluye a los excluidos, y no excluye a los incluidos. Sin embargo, una interpretación religiosa del matrimonio civil excluye.

 

En ese sentido, los argumentos a favor de la unión civil son argumentos lógicos, válidos, basados en la evidencia que existe de la exclusión de millones de personas bajo el sustento de su orientación sexual. Si son 3 millones o 10, tampoco importa. Si nos guiáramos por las cifras tampoco regularíamos a los pueblos indígenas que según dicen llegan a los cuatro millones, a las personas con discapacidad que tampoco sabemos cuántos son en realidad (el CONADIS tiene un subregistro y según estimados de algunas organizaciones estos llegarían a casi 4 millones), o a los afrodescendientes, o a los emolienteros, que han merecido una ley del mismo Congreso que deberá votar esta ley de Unión Civil. El argumento del número puede llegar a ser falaz y discriminatorio en sí mismo. Los derechos humanos no se protegen por el número de personas que los detentan, ni su regulación requiere que seamos mayorías.

 

Valga decir en este extremo que conseguir más información sobre la diversidad sexual hoy es difícil, a no ser que sea para la criminalización o para la superación de epidemias. Tampoco hay una política –como en muchos otros campos- que gestione la información al respecto[3]. Hasta ahora el homosexual ha sido solo un “factor de riesgo” en algunas políticas públicas del Estado, como ha ocurrido en salud a propósito del VIH/SIDA. No podemos tener más información sobre la realidad de la diversidad sexual que vivimos pues el mundo está organizado con criterios binarios de prácticas heterosexuales entre varones y mujeres, y fortalecidos por discursos sobre los roles de cada género que, por cierto, coartan nuestras libertades, nuestra creatividad y la forma en la que logramos desenvolvernos en la sociedad. Sobre esto podemos encontrar un poco más de información y conocimiento a partir de los estudios de género.

 

Union civil ya v2Millones que se hacen llamar “heterosexuales” son en realidad “divergentes” de su propio sistema, con prácticas anales, orales, sexo ocasional con personas del mismo sexo, fetichismo, juegos de roles, entre muchas otras formas que callamos pero existen; el sistema tiene una “policía de los enunciados” como decía Foucault en su Historia de la Sexualidad. Un sacerdote hace solo dos días decía “Si lo haces, solo díselo al confesor”. Claro, el secreto limpia, y mantiene el sistema heterocéntrico vigente, sometiendo la sexualidad a la economía estricta de la reproducción.[4] No es posible ni permitido producir más información sobre la diversidad sexual; se cancelan los programas educativos sobre la sexualidad; se invisibiliza la diferencia en las encuestas; no se registra lo gay, lo trans, lo lésbico o lo intersexual en los partes de salud o en las comisarías, a no ser que sea para tipificarlo como delito, falta contra la moral o para subsumirlo en las mismas categorías que la prostitución o la pandemia en las Ordenanzas y Planes de Seguridad de varios municipios limeños. “Lo propio de las sociedades modernas no es que hayan obligado al sexo a permanecer en la sombra, sino que ellas se hayan destinado a hablar del sexo siempre, haciéndolo valer, poniéndolo de relieve como el secreto” (Foucault, 23). Que no haya cifras no significa que no exista la diversidad sexual, pero si demuestra la ausencia de Estado en un sector que lo requiere pues sufre marginación, discriminación, exclusión social y muerte[5].

 

Por todo ello, creo que la Unión Civil, tal como ha sido propuesta por el proyecto del congresista Bruce (y jamás como el de Martha Chavez[6]), puede ser una gran oportunidad también para mejorar las políticas públicas del Estado. Para incluir, para visibilizar, para comprendernos mejor y aceptarnos como seres humanos y repensar nuestras propias realidades. Esta comprensión conlleva a una mejor comprensión de otras prácticas sociales. Por ejemplo, sólo como reflexión adicional, en el caso de las políticas públicas antibullying que tanto queremos implementar: ¿Cómo, sino, le explicaremos a nuestros hijos que el bullying homofóbico está mal, si no hemos sido capaces de reconocer a otros la libertad de unirse y de que su Estado los reconozca, legalmente, según su orientación sexual? ¿Cómo explicaremos a nuestros hijos que maltratar o excluir a otro niño/a por homofobia está mal si ni siquiera somos capaces de incluir en los manuales escolares la sexualidad –ya no la homosexual- sino inclusive la heterosexual? El contrasentido se apodera de las decisiones públicas, y las estrategias de solución tienen meros efectos terapéuticos en nuestra sociedad. En la realidad, no pasa nada.

 

Políticas públicas con enfoque de derechos

 

En segundo lugar, y no menos importante, la Unión Civil es efectivamente un asunto de derechos, de hacer real la anunciada igualdad formal que reza en nuestra Constitución. Seamos sinceros y claros, no todos somos iguales en el mundo real, ni tenemos igualdad de oportunidades. Algunos pueden casarse y formalizar su unión a través de la institución del matrimonio, otros no. Algunos pueden heredar entre sí sin que medie mayor acuerdo que el del matrimonio formal, otros no. Algunos pueden acceder a servicios básicos como la salud por el solo hecho de ser pareja (heterosexual), otros no. Eso NO es igualdad de oportunidades: es una mera diferenciación, es una discriminación expresa y formalizada por el propio sistema jurídico; es una desigualdad estructural y legitimada, inaceptable en un Estado moderno que se base en reglas democráticas y en derechos plenos para sus ciudadanos y ciudadanas. Aquel que se proclame demócrata y respetuoso de los derechos humanos difícilmente podrá negarse a aceptar una realidad como esta, en la que la libertad y las oportunidades de millones de personas están limitadas por las propias reglas del sistema. Entonces, si hacemos política o tomamos decisiones de política, somos responsables de su persistencia o de ser ejecutores del cambio que mejorará la vida de millones de personas. Es precisamente allí donde la intervención del Estado con leyes como la Unión Civil es deseada, urgente y necesaria.

 

Hace no muchos años se consideraba absurdo e inaudito que una mujer osara leer, que escriba, que vote, que sea un igual entre los hombres. Se consideraba antinatural que los afrodescendientes tuvieran derechos o libertad. Todavía hoy muchos consideran que los niños son “propiedad” de sus padres, justificando así el maltrato físico y humillante. Hasta hace no mucho en nuestro país el matrimonio estuvo solo permitido para los cristianos católicos que vivían en el Perú. Los paradigmas cambiaron con el tiempo, y deberá cambiar aún más. Por ello todavía seguimos luchando contra la violencia hacia la mujer, hacia el niño, contra la discriminación por origen étnico y por superar la exclusión social. El tema de la exclusión por orientación sexual no es diferente. Es un paradigma que se repite desde que nacemos con el color azul y el celeste, con los pantalones y las faldas, con poder llorar si eres mujer y soportar el dolor en silencio si eres hombre. Lo repetimos innumerables veces en el colegio cuando nos repiten que el modelo de familia es la trilogía sagrada de padre, madre e hijo, y que la familia es la célula básica de la sociedad, aunque de cada 40 alumnos haya 38 que no coinciden con ese modelo. Puede ser una aspiración válida, pero es solo una aspiración: la naturaleza humana es mucho más compleja de lo establecido y siempre lo ha sido.

 

Informe 2012El enfoque basado en derechos en las políticas públicas es una forma particular de mirar el mundo, de leer la realidad y de intervenirla desde el Estado. En esa intervención, la regla principal es que el Estado se convierta en garante, protector, promotor y respetuoso de los derechos de las personas, en condiciones de igualdad y considerando las diferencias. Y el respeto por los derechos se exige hoy a los Estados como elemento sustancial para llamarlos democráticos y regidos por el Estado de Derecho. El desarrollo de una nación hoy no se puede medir solo por el sostenido crecimiento económico –necesario, qué duda cabe-, pero es preciso caminar también hacia la comprensión de un desarrollo que se base en derechos, en las mayores capacidades para los ciudadanos y ciudadanas que componen la comunidad, un espacio de libertad que llegue al máximo sin poner en riesgo la vida, la integridad o los derechos de los demás. Si eso ocurre, allí estará el Estado para regularlo. Nuevamente -seamos claros y honestos como comunidad- la Unión Civil no afecta negativamente los derechos de nadie, y más bien sí lo hace positivamente en favor de quienes formamos parte de eso que se ha denominado la comunidad lgtbi. Ojalá no tuviéramos que hacer dichas diferencias, y simplemente pudiéramos ser ciudadanos y ciudadanas de un país que reconozca la diversidad sexual garantizando el espacio de libertad y definición de cada uno, porque –por cierto- corresponde a una realidad que no es nueva, y probablemente, como ya mencionamos, tampoco es minoría.

 

Políticas públicas en un Estado laico

 

La Unión Civil es también una gran oportunidad para lograr que nuestro Estado se torne en uno verdaderamente moderno, y eso significa “laico”. Antes que existiera el Estado moderno, al que aspiramos desde hace no pocos siglos, las decisiones se basaban en las creencias o en la voluntad del soberano. No había certidumbre, no había igualdad, no había seguridad jurídica. La aparición de la ley, del rule of law, del Estado de Derecho, que permita construir esa seguridad, lejos del relativo humor o creencia del soberano. Las políticas públicas aparecen como un elemento racionalizador de dicho sistema decisional. Siendo decisiones, están basadas en argumentos, que explican y justifican una situación de la realidad como problema público, que permite establecer criterios para decidir que el Estado debe intervenir, y qué tipo de intervención merece cada tema, y así, permite seleccionar alternativas de solución que intentan resolver ese problema o crear condiciones para que los ciudadanos lo resuelvan por sus propios medios en el mercado o en el espacio social. Las políticas públicas no pueden así basarse en dogmas, creencias religiosas o meras especulaciones sobre lo que puede o no ser considerado natural. Nadie cuestionará, por ejemplo, la naturalidad de la reproducción, pero tampoco se puede cuestionar la complejidad de la sexualidad humana y la diversidad de formas de familia que no coinciden con el modelo padre-madre-hijo. No podemos asumir que la monogamia del placer es natural, allí donde la evidencia psicológica y científica –desde hace muchos años- muestra que esta proviene de múltiples prácticas, que aparece en múltiples formas y que su comprensión nos hace más libres y más responsables de su propia existencia.[7]

 

Si el Estado peruano se volviera mañana mismo musulmán, el mundo cristiano probablemente sufriría un revés, y tendría entonces que abandonar la adoración de sus deidades, la demolición de sus templos y el encierro ante cualquier práctica ritual que para entonces se consideraría pagana. El mundo se habría invertido, y los “invertidos” serían entonces aquellos que hoy lanzan la primera piedra para acusar de abominables a quienes tenemos una sexualidad diferente (¿muy diferente? improbable). La garantía de que cristianos y no cristianos, musulmanes y evangélicos y ateos y agnósticos, sacerdotes, apus y laicos puedan convivir en una misma comunidad viene dada por la existencia de un sistema de gobierno que esté lejos de corporativizarse en sus decisiones con alguna de esas formas. Un gobierno para todos y todas, que garantice la libertad sin lesión de terceros, eso es un Estado laico y democrático. La aprobación de la Unión Civil no matrimonial va precisamente en ese camino y ojalá podamos darnos la oportunidad de ser una mejor sociedad.

 

Reflexión final

 

Esta es una oportunidad de aceptar y reconocer una realidad, pero a su vez de intervenir para cambiarla positivamente sin afectar ni por asomo el derecho de otros. Toda política educativa será un fracaso, las políticas de salud, previsión y cualquier otra serán limitadas, toda política a favor de la construcción de una cultura de paz será banal, todo esfuerzo de lucha contra la exclusión, la violencia y la marginación de las personas no heterosexuales parecerá solo inconexa poesía si no decidimos. Se habrá dado paso a una política, la de la-no- decisión, propia de quienes no asumen la responsabilidad de conducir a sus sociedades a mejores condiciones de vida.

 

Quienes formamos parte de una comunidad excluida, que debe muchas veces esconderse en los armarios de la soledad, en la violenta rutina de lo “normal”, en la cruenta exigencia del silencio; también quienes formamos parte de una realidad de la que no nos avergonzamos sino que la consideramos digna y valiosa para nuestras vidas, vidas que vivimos con orgullo pero con las lamentables limitaciones de un sistema injusto que no nos permite las mismas condiciones para lograr la felicidad; todos y todas reclamamos con pleno derecho y sin temor que el Perú apruebe la Unión Civil. Insistiré, entonces, frente a nuestros gobernantes: no perdamos la oportunidad que tenemos entre manos para que nuestra comunidad política y nuestro país sean más libres, democráticos y respetuosos de los derechos humanos de todos y todas.

 

 

[1] Es verdad que algunos tienen más recursos para la publicidad de sus ideas, y más acceso a los medios de comunicación. En esto también el Estado ha sido débil en fortalecer mecanismos que faciliten el diálogo en condiciones democráticas, permitiendo inclusive en algunos casos que se incite a la violencia, a la homofobia y a la exclusión por “abominación”.

[2] Nos referimos a lo heteronormativo para referirnos a una realidad que reconoce y prescribe una sola forma de relacionamiento de parejas, varón y mujer. Por eso prefiero llamarle heterocéntrico.

[3] Solo como referencia la negativa a censar familias diversas o a la población lgbti expresamente. Esto produce un vacío de información que impide tomar decisiones de política pública eficaces y, por supuesto, las organizaciones lgbti crean su propia data a través de importantes pero siempre limitados informes anuales como el que produce PROMSEX.

[4] “El silenciamiento, la invisibilización y la negación de imágenes y referentes sociales positivos de la diversidad genérica y sexual, en las sociedades occidentales y occidentalizadas son causales principales de los prejuicios antilésbicos, antigays y antitrans (…) La falta de información y la desinformación producen ignorancia. La ignorancia lleva al desconocimiento, lo desconocido produce miedo, el miedo frustración e impotencia, luego desesperación y finalmente odio (es la correlación más básica de la psique humana).” (Informe Anual TLGB, 2012:8).

[5] El Informe de la CVR dio a conocer que durante el conflicto armado interno se afectaron los derechos a la vida y a la integridad de personas TLGB. El argumento de los grupos subversivos: “profilaxis social”. Hombres a los que se les cortaba el pene antes de matarlos, violencia sexual y expulsión de comunidades. Los cadáveres eran tirados al río y nadie reclamó sus cuerpos. (Son conocidos y registrados entre otros los casos de intervenciones subversivas en Aucayacu del 6 de agosto de 1986 y en Pucallpa del 12 de setiembre de 1988). No hay hasta ahora reparación ni siquiera simbólica sobre estos hechos. Asimismo, en el 2012 se reportaron en medios al menos 7 casos de asesinatos y 12 casos de afectaciones a la seguridad personal e integridad física. Por supuesto, todas son cifras obtenidas de la prensa con la certeza de que la cifra negra, datos no recogidos, son muchísimo mayores; además, el Ministerio del Interior y la Policía reportaron no tener data oficial sobre crímenes de odio cometidos contra la población TLGB (Oficio No. 612-2013-DIRETCE-PNP/SEC). (Informe Anual TLGB, 2012; 71). A esto se puede sumar los casos de discriminación, la discriminación encubierta, los casos de violencia doméstica, familiar contra hijos y familiares LGTB; despidos discriminatorios no denunciados; y la propia violencia y exclusión generada por el propio sistema jurisdiccional peruano, cuya última sentencia STC-00139-2013-PA/TC del Tribunal Constitucional deja clara la profunda ignorancia y la interpretación tendenciosa de la mayoría de sus miembros respecto de la identidad de género. Mal por todos los lados.

[6] El proyecto de Chavez propone una “Sociedad solidaria” en el colmo del eufemismo pacato que no puede ni quiere denominar las cosas con su nombre. Otro intento acaso de seguir sosteniendo un discurso de control, castrante e invisibilizador.

[7] Desde los informes de Kinsey, Hite y otros autores sobre la sexualidad masculina, pasando por Masters & Johnsonn y De Lauretis, hasta estudios más recientes de Molloy & MacKee, Coriaga & Cruz, Vance, Ira Reiss, Byrne, Vanggaard, entre muchos otros. El mundo ha producido cantidad de conocimiento científico sobre la diversidad sexual y necesitamos que se vuelva una disciplina de estudio académica también.

 

Bibliografía

 

°         DISEX – Observatorio de Políticas para la Diversidad Sexual. A favor y en contra de la Unión Civil. Lima: mayo, 2014, en: http://disex.org visitado el 06/05/14 10.44 pm.

°         Foucault.Histoire de la sexualité 1: la volonté de savoir. Paris, éditions Gallimard. 1976.

°         Heclo, Hugh. Review Article. Policy Analysis, en: British Journal of Political Science, 2 (January 1972), pp. 83-108.

°         Hintze, Otto. The state in historical perspective, en: Bendix, Reinhart (edit). State and Society. University of California Press. Berkeley. 1973.

°         Kingdon, John. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Little Brown, Boston, 1984.

°         Lindblom, Charles. Politics and Markets, Basic Books, New York, 1977.

°         Mairet, Gérard. La génesis del estado laico de Marsilio de Padua a Luis XIV, en: Chatelet, Francois. 1981. Historia de las ideologías. Tomo II. De la Iglesia al Estado (del Siglo IX al siglo XVII). Premia Editora. México. 1981

°         Majone, Giandomenico. Evidence, Argument & Persuasion in the Policy Process. Yale University Press, 1989.

°         Perelman, Chaim. The Realm of Rethoric, University of Notre dame Press, 1982.

°         PROMSEX y Red Peruana TLGB. Informe Annual sobre Derechos Humanos de Personas Trans, Lesbianas, Gays y Bisexuales en el Perú, 2012. Sin igualdad no hay justicia. Lima, 2012.

 

 

(Ver aquí: hacer click: http://www.mpfn.gob.pe/escuela/sec_galeria_video.php?codigo=692&multimedia=171 )

Exposición en la Escuela de Formación del Ministerio Público

El Ciclo de Políticas Públicas[1]

Desde que se inició el estudio de las políticas públicas se ha ido construyendo la idea de sus “fases” organizadas en lo que se denomina el “ciclo de políticas”. Una forma útil –aunque sobre simplificada- de entender un proceso complejo. En estas fases encontramos el establecimiento de la agenda pública, o agendación; el diseño de estrategias, la implementación de programas públicos y la evaluación de lo realizado, tal como se muestra en el siguiente gráfico.

Gráfico No. 01

Las fases de las políticas públicas

Fases de la política pública

Fases de la política pública

Elaboración propia sobre la base a Lindblom (1991:13)

La idea de ciclo de política refiere a más que un proceso lineal y ordenado; más bien hace referencia a un proceso compuesto de fases que se retroalimentan continuamente. El “ciclo” de política sería más cercano al siguiente gráfico:

Gráfico No. 02

El ciclo de políticas públicas

Ciclo de políticas públicas

Fuente: elaboración propia

Este proceso decisional no es necesariamente claro ni racional. En la realidad, el proceso de toma de decisiones públicas forma parte de una dinámica donde conviven varios procesos al mismo tiempo, que pueden, inclusive, cruzarse, retroalimentarse, reforzarse o negarse entre sí. Además, es la intervención de múltiples actores donde cada uno de ellos tiene intereses particulares del grupo al que representan, lo que complejiza aún más las dinámicas internas del proceso de política pública.

La motivación detrás de la toma de decisiones puede ser variable y es posible que el entretejido de las mismas resuelva el problema original, pero cause otros. También, puede ocurrir que, en medio de la implementación de la solución decidida, se generen nuevas alternativas, o que la evaluación exija nuevos diseños, la inclusión de nuevos temas en la agenda o la redefinición de la implementación. Queda claro que estamos tratando con un proceso complejo, cuyas denominadas fases se imbrican, traslapan y refuerzan entre sí.

Gráfico No. 03

Un proceso complejo

Un proceso complejo

Fuente: Elaboración propia.

Algunos autores no consideran que el establecimiento de la agenda pública sea parte propiamente de las políticas públicas, pues estas no implican la toma de decisiones. Sin embargo, el establecimiento de agenda en estricto –como veremos después- sí exige decisiones: la decisión de que una situación sea comprendida como problemática, el mapeo y la elección de las diversas soluciones posibles y  dónde el Estado debe intervenir directamente o generando condiciones para que ello ocurra.

Funciones gerenciales

En el proceso complejo de la elaboración de políticas públicas, quienes asumen la responsabilidad por parte del Estado, de utilizar los recursos públicos y hacer que respondan a las necesidades de los ciudadanos, son los gerentes públicos. A ellos les corresponde tomar decisiones para resolver los problemas públicos mediante la interacción con los distintos actores y los consensos destinados al bien común. En ese proceso utilizan la autoridad del Estado para dar legitimidad y exigibilidad a las decisiones tomadas.

Los gerentes públicos hacen operativas las políticas públicas a través de diversas prácticas que se producen en el proceso o ciclo de políticas públicas. Cuando un gerente toma decisiones lo hace cumpliendo diversas funciones. A dichas prácticas las denominamos funciones gerenciales y se desarrollan en el marco de la estrategia del gerente público.

Barzelay y Cortázar (2004) definen a las prácticas gerenciales como:

métodos específicos que utilizan los gerentes sociales para interactuar con situaciones problemáticas referidas al campo de desarrollo social y/o desempeño de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valiosos”.(BARZELAY, Michael y CORTÁZAR:2004, 47.)

 

Estos autores también afirman, sobre la base de lo afirmado por Eugene Bardach, que en el estudio de los elementos que componen una práctica gerencial, es importante prestar atención a la funciones que estos elementos desempeñan, proponiendo así que “la caracterización funcional opere como una definición en un nivel abstracto del fin o del resultado que debe ser obtenido por un componente al interior de un sistema en funcionamiento. Si entendemos la gestión de un programa o política social como un sistema en funcionamiento, es posible descomponer el proceso de gerencia en subconjuntos de prácticas orientadas a obtener diferentes fines o resultados al interior de dicho sistema. (BARZELAY, Michael y CORTÁZAR: 2004, 47)

 

Los gerentes públicos desempeñan procedimientos y acciones de las cuales se hacen responsables a través del cumplimiento de diversas funciones gerenciales relativas a la agenda pública, el desarrollo de la estrategia (diseño), la implementación de la misma y su evaluación como política pública (BARZELAY, Michael y CORTÁZAR:2004, 48). Estas funciones son una categoría de análisis que indica de manera abstracta el fin o resultado que ha de lograr un componente de un sistema en funcionamiento. Estas funciones gerenciales son un elemento dinámico del proceso porque contienen la interacción entre actores, oportunidades y el propio contexto  (ALZA, Carlos: 2009).

Esta clasificación de las funciones gerenciales se desprende, para fines metodológicos, de las políticas públicas como categoría analítica o unidad de análisis. En ella, los procesos se dividen en subprocesos, o se descomponen o reconstruyen según la complejidad de la toma de decisiones. Para Lindblom, la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas es separarla en sus distintas fases y, después, analizar cada una de ellas (LINDBLOM, Charles: 1991).

En este proceso, señala Lindblom, “primero se estudia cómo aparecen los problemas, luego cómo se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, posteriormente se estudia cómo la gente plantea los temas para la acción, y cómo proceden los legisladores, así también cómo luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente cómo se evalúan las políticas.” (LINDBLOM, Charles: 1991, 11)

De esta manera, analizamos:

˜  Establecimiento de agenda (agendación). Comprende la identificación de los problemas públicos prioritarios que ameriten la actuación del Estado para resolverlos y mejorar las situaciones de necesidad social, de conflictos, de aspectos económicos, ambientales, entre otros, en el marco de un  contexto social, económico, político, etc.

 

El paso inicial es identificar los problemas públicos. Como señala Wayne Parsons, “la génesis de una política pública implica el reconocimiento de un problema” (PARSONS, Wayne: 2007, 119.), pero que no necesariamente antecede al proceso de establecimiento del problema en la agenda, dado que tal aspecto dependerá de la toma de decisión de los políticos o autoridades con poder, que según su visión o interés político priorizan las acciones para resolver un problema determinado.

Los gerentes públicos toman las decisiones públicas. Estas decisiones, deben ser técnica y políticamente argumentadas, a fin de que ofrezcan resolución a los problemas y satisfagan las necesidades para el bienestar de la población. Es importante señalar que no todos los problemas sociales se convierten necesariamente en problemas públicos. Un problema es público cuando ingresa a la agenda de decisión.

Para Kingdon, la agenda gubernamental es una lista de temas a los que los oficiales de gobierno están prestando alguna atención seria en un momento dado, por lo que el proceso de establecimiento de la agenda restringe los temas a aquéllos en los que efectivamente se concentran. Hay agendas dentro de las agendas y van desde las muy generales a las muy especializadas (KINGDON, Jhon: 1995).

En este proceso, intervienen distintos actores sociales y políticos: partidos políticos, movimientos locales, gremios, la administración pública, el sector empresarial, los medios de comunicación, la sociedad civil, etc. con el fin de incidir o influenciar en la toma de decisiones.

˜  Diseño. Establecen las orientaciones básicas que guían el funcionamiento del sistema. En esta fase se plantea cómo se realizará la política pública, de qué manera se eligen las alternativas de solución y de qué manera se creará valor para el ciudadano. Se define la visión, los objetivos y metas. Para ello, se identifica el problema, y se especifican las alternativas de solución.

La planificación de la estrategia abordará el problema público. Este debe estar estructurado con alternativas y soluciones acordes con el enfoque de la visión y misión que plantea la estrategia. Teniendo planteado estos puntos, se podrá elaborar las líneas de acción, que permitirán diseñar los programas y proyectos.

Un paso importante que incorpora el diseño es la planificación de los recursos, tanto humanos como financieros en los que incurrirá la estrategia. Del análisis de este punto suele proyectarse los resultados a corto, mediano, y largo plazo.  Finalmente, el diseño de los dispositivos organizativos, la elaboración de los marcos lógicos, órganos, subsistemas organizativos, normas y programas. Esta parte operativa permitirá conocer qué organismos tendrán la responsabilidad de ejecutar la estrategia y cuáles serán las capacidades y recursos que deberán tener para ser eficientes y eficaces. Esto equivale al gran plano de la casa que luego se construirá en la fase de implementación.

˜  Implementación. En esta función el gerente público pone en marcha “los procesos y actividades planificadas, utilizando, para ello, los recursos y dispositivos organizativos previstos. En esta función se desarrolla la gestión de operaciones , es decir, la producción de los bienes y servicios a ser entregados a los ciudadanos (servicio de salud, agua, licencias, atención al usuario, vaso de leche, etc.), lo que supone realizar actividades productivas y actividades que regulen el funcionamiento adecuado del proceso productivo (control de gestión).

La implementación, también incluye un mecanismo de control permanente conocido como monitoreo o control de gestión, que busca ir conociendo cómo se viene implementado la política pública, a fin de que se pueda dar los ajustes necesarios para el cumplimiento de la política según lo diseñado. Este proceso nos permite visualizar los avances y nudos que se presentan, tal vez por las limitaciones del personal o los recursos logísticos. Una supervisión constante busca maximizar los recursos y la efectividad de la política.

˜  Evaluación. “Permite apreciar el valor público generado y contrastar los resultados e impactos logrados con los objetivos propuestos, buscando retroalimentar el desempeño futuro de las demás funciones gerenciales.” (Barzelay y Cortázar). En otras palabras, estamos verificando y valorando si lo que diseñamos fue implementado y si lo implementado ha logrado los efectos esperados (metas, productos, resultados, impactos).

˜  Generación de capacidades. Una práctica transversal a todo el proceso es la generación de capacidades organizativas, técnicas o sociales indispensables para asegurar el buen desempeño del proceso operativo.

BIBLIOGRAFÍA

BARZELAY, Michael y CORTÁZAR, Juan Carlos. “Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia  social”. Washington D.C.: INDES, 2004

LINDBLOM, Charles. El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid, 1991.

PARSONS, Wayne. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. México: 2007.

KINGDON, Jhon. Agendas, alternatives, and public policies. New York, 1995.


[1] Este post ha sido elaborado sobre la base de la información preparada  para mi Curso: Análisis de Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP.

“MUERTE PAÍS”: la persistencia de un modelo…fallido

Son tres muertos, tres familias desgraciadas por el dolor, tres ciudadanos peruanos, tres seres humanos, ¡tres hermanos nuestros!. Y no son tres, ya son quince en este gobierno, y fueron más de cien durante el gobierno aprista, y otros tantos los muertos y heridos que los conflictos nos dejan año tras año. Y no sólo civiles, también policías y militares, que también son peruanos y nuestros hermanos.

Esto nos muestra el patético escenario de nuestro sistema político, si fuese un asunto de revoltosos y politiqueros, maniatados o manipulados por “grupos violentistas”, qué poco inteligentes nuestros gobernantes para no saber darle salidas políticas sostenibles a los conflictos. Si es así, los revoltosos y politiqueros les ganaron con ganas. Y si fuese un asunto de minorías que se oponen al “desarrollo del país”, que “le quitan el pan y el futuro a mis hijos” -como reclamaba un empresario hace unos meses, entonces qué penosa y ruin nuestra comunidad que pretende que el bienestar colectivo se zurre en la contaminación, el malestar, el temor o la salud de “esos otros” que son y siempre han sido los que están lejos de “mi ciudad”.

NO! Señores, hay que decir alto y fuerte: esta forma de gobernar NO FUNCIONA. Tomar decisiones en un Estado no puede implicar la imposición de políticas públicas, por más positivas que estas sean. No seamos falaces o convenidos. Cuando la gente está de acuerdo con el modelo de promoción de inversión privada, suscripción de tratados comerciales o con la minería entonces es una expresión de democracia y voluntad popular. Cuando la gente se opone a ese modelo, entonces sea minoría o mayoría debe ser arrasada, ninguneada y amordazada, por decir lo menos. Las minorías opositoras, en este contexto, son incómodas y resultan siempre “equivocadas”, calificadas de “violentistas”, “caviares”, “rojos” o “narcoterroristas”. NO existe en el fondo, dadas las evidencias, ninguna voluntad de escuchar, dialogar o pensar que el otro puede tener algo de razón. Eso es dogmatismo puro y duro, “mi modelo es perfecto, el único posible, y tu estás siempre equivocado”. ¡Lamentable! ¡Penoso! ¡Deplorable! ¡Ruin!

Los periodistas de la mañana o de la noche, radiales o televisivos se rasgan las vestiduras porque -como escuché  hoy- “un grupo de manifestantes se oponen al desarrollo del país”. ¡Por favor! Cuánto dogmatismo por modelos que probablemente ni siquiera terminan de comprender. ¡Hablemos claro! Y si no es así, qué lamentable la manera de dejarse conducir maniatados por las presiones políticas o económicas de sus empleadores. No pueden entender acaso que haya un grupo que no quiera, se niegue, no entienda o simplemente no comparta una línea de política gubernamental. ¿NO es acaso democrático que el líder político escuche y cumpla los designios de sus ciudadanos? Claro, aquí estamos acostumbrados a prometer y luego hacer otra cosa, a convencernos de que todo el Perú está de acuerdo con la minería aún cuando los conflictos explotan en medio Perú. No es acaso esto también una voluntaria ceguera a lo que ocurre en el país?

Hace unos días una periodista con total desparpajo decía que estaba bien que el Presidente Humala haya virado en su modelo económico. Claro, eso “está bien”, porque es como a ella y a los empresarios les gusta. Y entonces el resto del Perú o una parte de él, que no está de acuerdo, que piensa que ese modelo tiene fallas y requiere ajustes, está completamente equivocado. Y entonces ella “no entiende” -dice- por qué esa gente no puede aceptar que el Presidente ha tomado la acción correcta. ¿No es acaso la democracia un sistema en el que la gente elige lo que quiere? ¡Lamentable pues! Si la gente elige mal, esa es su decisión. Y si el gobernante recapacita, que puede hacerlo y se da cuenta del error, entonces su gobierno no puede conducirse por la criminalización de la protesta y la mordaza a los presidentes regionales a través de pretendidas reglas de vacancia, o desmereciendo los conflictos por supuestos liderazgos políticos. NO pues. Es allí donde se requiere con mucho más esfuerzo el diálogo y la concertación, y persuadir y convencer y reconducir a su población a través del diálogo y no de la fuerza hacia aquellas ideas o políticas que pudieran ser mejores. ¿Eso es mucho pedir a un militar? Quizá. ¿Pero es mucho pedir a los periodistas? ¿a los analistas? ¿a los académicos? Quizá.

Las políticas públicas hoy no son sólo resultados. Si así fuera, entonces bastaría con mostrar las cifras para aceptarlas y el mundo perfecto se haría realidad. ¡NO! Las políticas públicas hoy son procesos de decisión, es tan o más importante el proceso que el resultado. Se dialogan, se debaten, se deliberan, se ajustan y se acomodan. Lo contrario sería simplemente dejar las políticas públicas como mero acto unilateral bajo la presunción de que el gobernante “sabe”, de que el tomador de decisión es solo uno, o que la mera descripción y justificación técnica le dará validez a actos decisorios que son per se políticos.

Se ha satanizado al conflicto bajo la idea de que simplemente resulta ser parte de una campaña política electoral.  ¿Acaso un Presidente Regional, un Alcalde no es una autoridad política? ¿Acaso es ilegítimo buscar un liderazgo político representando la voz de sus vecinos? Nuevamente ¡NO! Eso es una estrategia típica del que falazmente busca deslegitimar al otro para no escucharlo.

Ahora resulta que los policías cercan un canal de tv en Cajamarca, los buses de Yanacocha trasladan policías (ver http://celendinlibre.wordpress.com/2012/07/04/buses-de-yanacocha-trasladan-a-policias-en-cajamarca/ ), y el Perú en medio de tres muertos y quince heridos, presenta su marca país en el momento más “oportuno”. ¡Por favor! ¡A quién engañamos! NADA justifica la violencia y la muerte en un conflicto. Ni se justifica que ciudadanos adopten medidas que ponen el riesgo y dañen la vida y la integridad de las personas (civiles o militares). Pero se explica cuando más de 3000 pasivos ambientales nos persiguen, si la OEFA funciona con debilidad, si la reforma ambiental está inconclusa y limitada, si la consulta previa y su reglamentación ha sido dada en medio de críticas y aprobando cosas que jamás se discutieron ni aprobaron con los indígenas, cuando los mecanismos de diálogo y coordinación con el gobierno central siguen siendo endebles, cuando nuestra clase política no hace sino perderse en nimiedades, en la absurda discusión sobre una ley, o en librarse de los pleitos por comepollos, robacables o partidos políticos de galleta.

A quién engaña la oficina de conflictos saliendo a deslegitimar el número (¡el número!) de conflictos reportados por la Defensoría del Pueblo (como si eso fuera importante). Cuando es clarísimo que reacciona ante la denuncia que su titular ha puesto contra el Ministerio del Interior por la vil agresión de la policía a una de sus comisionadas. No nos hagamos los tontos. Esas estrategias son fiel retrato de las prácticas más oscuras de los noventa, cuando los funcionarios y comisionados de la Defensoría del Pueblo íbamos a cumplir nuestra función y nos tiraban bombas lacrimógenas al cuerpo estando con los chalecos puestos, o nos quitaban en las comisarías las credenciales. ¿Estamos acaso volviendo a aquellas épocas, pero con una marca país? ¡Cuidado!

El conflicto, he dicho varias veces antes, es un problema de políticas públicas. De resultados que los ciudadanos no ven, pero también y sobre todo de procesos. El Estado, enemigo, inconexo o ausente, es el problema, pero también la posibilidad de reencontrar el camino a soluciones dialogadas. Que tomará más tiempo. Sin duda. Pero es la única forma de hacer más duradera y menos costosa en términos de vidas humanas, las decisiones públicas. NO acepto celebraciones de ninguna marca país, porque hoy hay una muerte país producto de la persistencia de un modelo fallido de gobierno.